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《职业教育信息参考》第88期



《职业教育信息参考》

88

目录

一、部委要闻

· 教育系统进入疫情防控“运动战”阶段

· 教育部:2020年职业教育活动周延期举办

· 教育部:2020年全国计划招聘岗教师10.5万名

· 2020年全国高校毕业生就业网络联盟招聘周启动

· 教育部:努力开发适合毕业生的科研助理岗位

· 工信部、教育部开展中小企业网上百日招聘活动

· 教育部召开高校复学疫情防控调度视频会

二、职教动态

· 安徽:积极支持职业院校开展企业职工技能培训

· 陕西职业院校4.75万名毕业生成一线“技术生力军”

· 山西省专升本扩招21%左右

· 今年河北省专接本考试招生规模扩至2.8万人

· 新疆今年高职单招不组织测试

· 本专科生、中等职业教育国家奖学金获奖学生代表名录公布

三、校长论坛

· 【青岛职业技术学院院长覃川】1+X证书制度:促进类型教育内涵发展的重要保障

四、理论探讨

· 国家职业教育改革背景下1+X证书制度实施的意义、难点与方略

· “必然”事实与“应然”价值:职业教育治理现代化价值定位、有机条件与实现路径

五、他山之石

· 欧洲高职院校治理结构的演变、要素和特征——以英国、芬兰和德国为例

图书馆长期为学校专业建设和课题研究提供专题编辑制作服务,欢迎各学院专业建设团队、课题研究团队和图书馆宁建芳老师联系。

本期内容编辑:宁建芳

联系方式:钉钉

内容见附件

图书馆

2020年5月25日


一、部委要闻

教育系统进入疫情防控“运动战”阶段

在5月12日教育部召开的新闻发布会上,教育部应对新冠肺炎疫情工作领导小组办公室主任、体育卫生与艺术教育司司长王登峰介绍,截至5月11日,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均已启动返校复学工作,学生复学人数达10779.2万,复学比例达39%。

返校复学的学生中,中学有5636.1万(高中2161.1万、中职327万、初中3148万),小学4384.4万,幼儿园468万,高等学校290.7万(部属高校21.3万、其他高校269.4万)。

王登峰表示,现在教育系统已有超过1亿学生返回学校,教育系统的疫情防控工作已从开学前、开学初的“阵地战”转为“运动战”。“在‘运动战’中,我们接触敌人的机会变得更多,病毒在哪里,我们更不可控。另外,随着开学的进一步推进,突发的聚集性疫情风险也在进一步加大。”

“目前从教育系统来讲,我们的首要任务就是精准把握防控要求,细化量化复学方案,努力实现最大限度复学、最严标准防控。”王登峰表示,下一步将主要做好6个方面的工作:一是精准分类,即对海外回国人员、治愈出院人员、无症状感染者和高风险地区人员要做到精准分类,确保开学以后进入校园的每一个人都是健康的;二是细化开学和各项防控的措施,尽快建立和完善师生健康状况日报告制度和出现缺课缺勤的跟踪制度等;三是强化条件保障,要备足防疫物资;四是一旦出现情况能够快速应对、及时处置;五是对教育行政人员、校园的医护人员、广大师生和家长加强卫生防疫方面的培训;六是要努力对广大师生在复学后进行思想引导、学业和就业方面的指导以及心理疏导和人文关怀。

教育部:2020年职业教育活动周延期举办

记者4月30日从教育部了解到,原定于2020年5月第二周举办的2020年职业教育活动周延期举办,延期举办的具体时间和活动方案将另行通知。

根据教育部办公厅发布的《关于延期举办2020年职业教育活动周的通知》,延期是根据当前新冠肺炎疫情防控整体形势,按照《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于进一步做好重点场所重点单位重点人群新冠肺炎疫情防控相关工作的通知》等文件要求,作出的决定。

2015年,国务院批复将每年5月第二周设为“职业教育活动周”,以在全社会弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚,迄今已举办过5届,今年是第六届。

教育部:2020年全国计划招聘岗教师10.5万名

记者5月12日从教育部获悉,教育部和财政部联合下发通知,2020年全国计划招聘岗教师10.5万名。

教育部强调,2020年岗教师招聘不将教师资格作为限制性条件,具体要求按照人力资源和社会保障部、教育部等7部委《关于应对新冠肺炎疫情影响实施部分职业资格“先上岗、再考证”阶段性措施的通知》(人社部发〔2020〕24号)有关规定执行。同时要求以普通高校本科及以上毕业生和师范专业专科毕业生为主,年龄不超过30周岁。

教育部提出,为了切实加强乡村学校教师补充,今年将优先满足“三区三州”等深度贫困地区县,特别是52个脱贫攻坚挂牌督战县以及新冠肺炎疫情严重地区县村小、教学点的教师补充需求,县城学校不再补充新的岗教师;同时,加强体音美、外语、信息技术等紧缺薄弱学科教师的补充;教育部同时提出要向湖北籍和湖北省高校毕业生倾斜。

教育部要求要确保岗教师待遇保障,各地要确保岗教师工资按时足额发放,按规定参加社会保险,同等条件下在职称评聘、评先评优、年度考核等方面享受与当地公办学校在编教师同等待遇。

2020年全国高校毕业生就业网络联盟招聘周启动

为深入贯彻习近平总书记关于统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展的重要指示精神,进一步做好全国普通高等学校毕业生就业工作,近日,教育部办公厅、人社部办公厅联合下发《关于举办2020年全国高校毕业生就业网络联盟招聘活动的通知》,决定联合举办2020年全国高校毕业生就业网络联盟招聘周活动。

据悉,招聘周活动由教育部、人社部主办,全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心、全国人才流动中心、中国就业培训技术指导中心承办,借助教育部大学生就业网、中国人力资源市场网、中国就业网、中国公共招聘网、中国国家人才网等网络平台,在4月23日至29日、6月20日至26日、9月19日至25日、11月23日至29日分别举办2020年全国高校毕业生就业网络联盟春季、夏季、秋季、冬季联合招聘周。

《通知》明确,招聘周期间,教育部、人社部分别设立网络招聘会主会场,免费发布用人单位信息及高校毕业生求职信息,帮助用人单位与高校毕业生实现人岗精准对接,并提供电话、邮件等多种形式咨询服务。各省级教育、人社部门分别设立网络招聘会省级分会场,并负责本地区网上联合招聘活动的信息收集、整理和上网发布工作,同时组织高校、公共就业人才服务机构和人力资源服务企业对上网求职的高校毕业生提供相应服务。

《通知》要求,各省级教育部门要在本级就业网站显著位置开设活动专区并与教育部主会场链接。各地人社部门应积极组织公共就业人才服务机构和用人单位参加高校毕业生网络联盟招聘周活动。各级公共就业人才服务机构网站应开设高校毕业生网络联盟招聘周专区。

教育部:努力开发适合毕业生的科研助理岗位

5月6日,由教育部、人力资源和社会保障部、工业和信息化部、国资委、中央广播电视总台、共青团中央等6部门共同主办的2020届普通高校毕业生就业“百日冲刺”行动正式启动。启动仪式上发布了促进高校毕业生就业创业十大专项行动。

今年高校毕业生规模达到874万人,增量、增幅均为近年之最。受新冠肺炎疫情等多种因素叠加影响,2020届普通高校毕业生就业面临较大压力。

“百日冲刺”行动将从5月份一直持续到8月中旬,在这关键的100天里,教育部及相关部门将重点组织升学扩招吸纳行动、充实基层专项计划行动、扩大毕业生参军入伍行动、开拓科研社区医疗基层岗位行动、推进企业稳岗扩就业行动、推进创业带动就业行动、持续开展网上就业服务行动、重点帮扶湖北高校毕业生行动、助力脱贫攻坚行动、狠抓责任落实行动等十大专项行动。

在升学扩招方面,教育部已经安排硕士研究生扩大招生规模18.9万、普通专升本扩招32.2万。目前,正在会同有关部门研究在第二学士学位进行扩招。在充实基层专项行动方面,“特岗教师”计划将增加招募规模5000人,今年招募规模将达到10.5万;适当扩大“三支一扶”“西部计划”等中央基层项目实施规模;将招收40多万毕业生补充中小学和幼儿园教师队伍,采取“先上岗、再考证”的举措,进一步加强中小学和幼儿园教师配备。在大力开拓科研、社区、医疗等基层岗位上,努力开发适合毕业生的科研助理岗位,有关部门将推动全国城乡社区和基层卫生部门新增岗位优先招录毕业生。

工信部、教育部开展中小企业网上百日招聘活动

为深入贯彻落实习近平总书记关于统筹推进疫情防控和经济社会发展工作的重要指示精神和《国务院办公厅关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》部署,工业和信息化部、教育部决定5月起,联合举办2020年全国中小企业网上百日招聘高校毕业生活动,并印发《关于开展2020年全国中小企业网上百日招聘高校毕业生活动的通知》(以下简称《通知》)。

《通知》强调,为提高高校毕业生与中小企业对接成功率,根据疫情防控需要,活动第一阶段重点开展线上招聘活动,各地中小企业主管部门和高校毕业生就业工作部门可根据当地实际情况,通过组织网络面试等,进一步加强企业与高校毕业生沟通交流。活动第二阶段,各地中小企业主管部门和高校毕业生就业工作部门可在开展线上招聘活动的基础上,根据当地实际情况组织企业进校园,举办校园现场招聘活动。各地中小企业主管部门要结合本地区院校分布、高校毕业生生源及就业意向等情况,推荐优质中小企业特别是本地区“专精特新”中小企业,通过网络、现场、入校等线上线下各类招聘形式,与高校毕业生实现对接。

《通知》要求,各地中小企业主管部门和高校毕业生就业工作部门要加强协调,通过推动岗前培训和学生进企业实习对接活动,增进双向了解,使学生更快适应企业岗位需求,提高学生就业率,改善企业用工难问题。

本次百日招聘活动分为两个阶段。第一阶段为2020年5月11日至6月29日,第二阶段为2020年10月12日至11月30日。

教育部召开高校复学疫情防控调度视频会

为深入贯彻习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署,落实教育部党组统筹做好教育系统新冠肺炎疫情防控和教育改革发展工作要求,4月30日上午,教育部应对新冠肺炎疫情工作领导小组办公室召开高校复学疫情防控调度视频会,指导各地各高校切实做到科学有效防控,安全有序开学。

会议强调,目前青海、山西等14个省(区、市)和新疆生产建设兵团100余万大学生已经返校,五一之后还有9个省(区、市)高校陆续开学。教育系统高校疫情防控工作迎来大考,要慎终如始做好疫情防控常态化条件下高校开学工作,推进学校教育教学秩序恢复正常,切实做到“严、格、防、控”。“严”就是要严格落实疫情防控措施,动态分析判疫情发展形势,认真听取专家意见,守护校园安全。“格”就是格物致知,把握疫情防控规律,做到家底清、底数清、政策清。“防”就是防突发事件、防次生灾害、防懈怠情绪,做好应急预案,迅速及时处置突发事件。“控”就是要控聚集、控流动、控质量、控安全,切实做到错峰错时错区域错层次开学。

会议强调,要按照“言宜缓,心宜善,行宜敏”的原则统筹推进高校开学和疫情防控工作。“言宜缓”就是要谋定而后动,要认真分析判,周密计划、周密谋划、周密安排。“心宜善”就是要始终把广大师生生命安全和身体健康放在第一位,高度重视关系学生切身利益的考试、升学、就业等工作。“行宜敏”就是要严格落实各项防控措施,根据疫情防控形势及时作出应变。

各省级教育行政部门、部属各高等学校、部省合建各高等学校疫情防控相关负责人参加视频会。江苏省教育厅、青海省教育厅、浙江大学、西安电子科技大学、兰州大学、新疆大学作线上交流发言。

二、职教动态

安徽:积极支持职业院校开展企业职工技能培训

近日,安徽省教育厅等14个部门发布关于做好《职业院校全面开展职业培训促进就业创业行动计划》实施工作的通知,提出将积极支持职业院校开展企业职工技能培训,在全省重点培育50个校企深度合作共建的高水平实训基地、50个创业孵化器和20所企业大学。

通知提出,到2022年,安徽职业院校开展各类职业培训年均将达到100万人次以上,其中技工院校开展各类职业培训年均达到20万人次以上。每年遴选20所省级职业培训标杆学校。同时,建设一大批面向重点人群、学习内容和形式灵活多样的培训资源库,每年建设400门培训精品课程和400项职业培训教学改革项目,遴选100个重点领域的典型培训项目。

通知提出,到2022年,安徽将培育200个能够同时承担学历教育和培训任务的名师名优团队,适应“双岗”需要的教师占专业课教师总数60%,并将培训服务课时量和培训成效等作为教师工作绩效考核的重要内容。同时,健全参训人员的支持鼓励政策,加快推进1+X证书制度试点,鼓励参训人员获取职业技能等级证书。将国家动态发布的新职业纳入补贴性职业技能培训范围,提高工业制造、现代服务领域就业技能培训补贴标准,支持职业院校结合国家及安徽重大战略规划部署开展精准技能培训。

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陕西职业院校4.75万名毕业生成一线“技术生力军”

记者从省教育厅获悉:为助力企业复工复产,截至目前,陕西省职业院校已选派4.75万名毕业班学生参加顶岗实习。这支队伍已成为活跃在复工复产一线的“技术生力军”。

突发的新冠肺炎疫情给企业生产和学生就业带来前所未有的挑战。省委教育工委、省教育厅综合判疫情防控形势和经济社会需求,从3月20日开始指导职业院校在确保防疫安全的前提下有序开展毕业班学生顶岗实习,极大缓解了企业用工缺、培训难等问题。同时,九成以上学生与实习企业签订就业协议,提前走上工作岗位。

陕西工业职业技术学院制定《院疫情防控期间有序开展毕业班学生顶岗实习工作的方案》,利用“实习管理系统”“完美校园”两个毕业生必备APP进行实习指导、健康监测、沟通辅导,3010名学子奋战在铁路、物流、警务、制造等各个岗位。

陕西交通职业技术学院主动与顶岗实习企业联系,动员学生返岗复工,搭建企业与学校之间的产学桥梁,支持公共事业运行、重点项目建设恢复生产。3761名学生赴西安广联达科技有限公司、陕西建工第六建设集团有限公司、中铁十一局集团第二工程有限公司上岗生产。

咸阳职业技术学院组织4533名学生赴企业紧急支援,投入建筑、机电、汽修、医疗等重点产业,提供专业技术支持;建立“学校——学生处——二级学院——班级”四级管理网络,由二级学院党政负责人带队负责,将责任层层落实到部门、岗位、人头,实施学生返岗实习全程跟踪服务。

在企业复工复产的关键时期,陕西职业院校学生满怀爱党爱国之情,立足岗位辛勤劳动,以实际行动展示了“小工匠”的责任担当,为夺取疫情防控、经济社会发展双胜利贡献了青春力量。

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山西省专升本扩招21%左右

山西省招考中心日前对2020年普通高校专升本选拔考试报名工作作出详细安排。据悉,为进一步畅通高等职业教育和普通高等教育衔接渠道,统筹推进当前新冠肺炎疫情防控工作,山西省决定扩大2020年普通高校专升本招生规模,招生规模比去年增长21%左右。

专升本考试选拔对象为应届高职(专科)毕业生、普通高职(专科)毕业生服义务兵役退役人员。山西省2020年普通高校专升本选拔考试实行“网上报名”的报名办法,网上报名时间截至5月14日18时,逾期不予补报。凡符合报名条件的考生均可在规定时间内,登录“山西招生考试网”(http://www.sxkszx.cn)进行网上报名。符合专升本免试入学条件的考生,仍须与其他专升本考生一同进行网上报名。

网上报名时,考生要根据本人所学专业,选报对应招生专业。非师范类的学生不得报考师范类专业。非医药卫生大类的学生不得报考医学门类专业。所学专业无本科对应专业的,须由生源院校与招生院校协商,招生院校同意方可选报本科相近专业。

考生报名后,网报系统会自动生成网报序号。网上报名期间,考生可凭网报序号和登录密码查看、修改自己所填的报名信息。网上报名结束后,考生信息一律不再修改。考生务必牢记网报序号和密码,切勿泄露给他人,以免自己的报考信息被他人修改。

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今年河北省专接本考试招生规模扩至2.8万人

为缓解今年高校毕业生就业压力,增加专科毕业生升学深造机会,4月29日,省教育厅发布《关于2020年河北省普通高校专科接本科教育考试选拔扩招补报名工作的通知》,明确2020年专接本考试招生规模扩大至2.8万人,补报名工作继续实行网上报名,5月9日开始。

按照通知要求,本次补报名对象为符合河北省2020年普通高校专接本考试报考条件且上次报考时未报考的四类考生,包括省内普通高校2020年应届专科(高职)毕业生;参加大学生村官、农村教师岗计划、“三支一扶”计划、志愿服务西部计划等基层服务项目人员服务期满(考核合格)3年内,未落实就业单位的;退役前已取得国家承认的普通全日制专科(高职)学历且具有河北户籍的2019年度退役士兵;入伍时为省内普通专科(高职)院校新生或在校生,退役后复学完成专科(高职)学业的2020年普通应届毕业生。

补报名工作继续实行网上报名,报名考生只需要完成选择报考专业(类)的初次报名阶段。具体补报名方式及报名时间为,应届专科(高职)毕业生,5月9日9时至5月13日17时,考生登录报名系统,按照报名流程图和提示步骤,选择报考专业,完成初次报名。基层服务项目人员、毕业于河北省普通高校具有国家承认的普通专科(高职)学历且具有河北户籍的2019年度退役士兵和退役后在河北省普通高校完成专科(高职)学业的2020年普通应届毕业生,均由原毕业院校主管部门负责完成补报名工作。毕业于河北省外普通高校具有国家承认的普通专科(高职)学历且具有河北户籍的2019年度退役士兵由省教育厅学生处负责完成补报名工作。报名时间均为5月9日至5月12日。

补报名工作不再组织考生报考信息现场确认及指纹采集工作。5月20日前,生源学校要将已补报名考生的学历电子注册照片导入报名系统。生源学校主管部门负责核对考生报考信息,由生源学校主管部门负责将考生《报名登记表》《2020年河北省普通高校专接本考试考生诚信承诺书》以电子文件形式分发给补报名考生,由考生自行打印签字确认后再以电子文件形式发送回生源学校主管部门留存。

此外,本次扩招未新增加报考专业,原已完成初次报考的考生原则上不再参加本次扩招补报名工作。补报名考生要按照原学专业与报考专业相同或相近的原则报考,确有特长者可以跨科类或跨专业(医学类及护理学、助产学专业除外)报考。

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新疆今年高职单招不组织测试

记者从新疆教育考试院了解到,自治区2020年普通高等职业院校单独招生工作日前启动,今年全区共有29所高职(专科)院校计划招生1.8万人。按照自治区疫情防控形势工作要求,今年高职单独招生工作调整招生方式,招生院校不再组织考生测试,以普通高中学业水平相关科目成绩作为录取依据。

根据工作安排,符合2020年普通高考报名条件并取得准考证号的考生可登录新疆教育考试院官方网站“新疆高职单独招生考试服务平台”进行网上报名及志愿填报。按照自治区疫情防控形势工作要求,今年高职单独招生工作调整招生方式,招生院校不再组织考生测试,以普通高中学业水平相关科目成绩作为录取依据。报考美术类、音乐类专业考生须达到自治区2020年普通高校美术类、音乐类专业统考合格线,方可填报单招相关专业。未达到统考合格线的考生,填报以自治区统考成绩作为录取依据的艺术类专业志愿无效。

自治区教育考试院提醒广大考生,由于今年填报志愿只能选择一所院校,考生切勿扎堆报考,应依据自己高中学业水平相关科目成绩和院校招生计划,报考时参考各院校报名实时动态,理性报考,以提高录取概率。高职单招录取考生不再参加普通高考和其他院校任何形式的录取。

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本专科生、中等职业教育国家奖学金获奖学生代表名录公布

本专科生、中等职业教育国家奖学金获奖学生代表名录近日公布。经严格选拔和评审,6万名优秀本专科学生荣获2019年本专科生国家奖学金,2万名优秀中职学生获得2019年中等职业教育国家奖学金。中国教育新闻网将作为优秀学生代表的110名本专科生国家奖学金获奖学生和110名中等职业教育国家奖学金获奖学生的风采进行了展示。

为激励广大青年学生勤奋学习、积极向上、全面发展,成为合格的社会主义建设者和接班人,国家设立了本专科生国家奖学金和中等职业教育国家奖学金,以奖励高校和中等职业学校特别优秀的学生,同时希望广大青年学生以他们为榜样,树立远大理想,胸怀爱国之情,担负时代使命,努力掌握科学知识,锤炼过硬本领,以真才实学服务人民,以创新创造贡献国家,在实现中华民族伟大复兴中国梦的征程中书写青春华章。

三、校长论坛

【青岛职业技术学院院长覃川】1+X证书制度:促进类型教育内涵发展的重要保障

摘要:1+X证书制度试点对职业院校来说,是新机遇,也是新挑战。不仅可以深化职业院校办学模式与人才培养模式改革,促进毕业证书与职业技能等级证书之间的衔接与融通,提升高素质技术技能型人才的培养质量,还可以加强校企良性互动与有效合作,建立健全人才共育、过程共管、成果共享、责任共担的紧密型合作办学体制机制,充分体现职业教育类型应有的本质特征。

关键词:类型教育,1+X证书制度,复合型技术技能人才,产教融合,内涵发展

2019年1月,国务院印发《国家职业教育改革实施方案》,明确“启动1+X证书制度试点工作”,“鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时,积极取得多类职业技能等级证书”,为进一步畅通高素质复合型技术技能人才培养通道,解决职业教育与经济社会发展不够紧密、类型教育特色不明显的问题提供了遵循。如何全面系统、准确深刻地认识和理解这一制度,并在具体实践中准确定位、办出特色、办出水平,需要职业教育利益相关方统一思想,勇于创新,形成合力,持续推进。

一、逻辑起点与价值意义

1.1+X证书制度是彰显职业教育类型特色的一项重要举措。专业与岗位对接、知识与技能融合,是职业教育类型特色的重要体现,也是职业院校学生“术业有专攻”的比较优势所在。从系统论角度看,1+X证书制度的逻辑起点涉及三个维度,即复合型技术技能人才的市场需求、求学者可持续发展的个体诉求和学校培养培训作用发挥的功能要求。实施1+X证书制度,“书证衔接和融通是精髓所在”,不仅可以倒逼职业院校办学模式与人才培养模式改革的进一步深化,更好实现毕业证书与职业技能等级证书之间的衔接与融通,而且可以加强校企良性互动与有效合作,将技能证书课程融入学历证书课程体系,在办学体制、人才培养模式等方面更好体现职业教育类型应有的本质特征。

2.1+X证书制度是复合型技术技能人才培养的重要体现。随着人类社会的发展进步、经济结构的转型升级和工业化进程的速度加快,特别是以人工智能为代表的新一代信息技术革命的迅猛发展,一大批新技术、新业态、新职业、新岗位、新工种不断问世,技术技能新标准、职业岗位新要求也随之颁布,传统的“一技之长”人才培养要求已经不再符合“一人多岗、一岗多能”的现实需要。面对这些新情况,职业院校只有与时俱进,推出一批复合型新专业、新课程、新技能乃至人才培养新标准,注重专业技能与生活技能的融合培养,才能进一步提升学生面向未来的工作能力、生存能力,为学生高质量就业和体面生活奠定基础。

3.1+X证书制度是深化产教融合、校企合作的重要途径。作为有别于普通教育的职业教育,其类型教育的特征体现在知识与技能学习的即时性,即及时顺应社会发展变化,对接行业、产业对技术技能人才的需求,与用人单位实现零距离衔接。从协同论角度看,1+X证书制度创新了以需求为导向的校企合作运作机制,使学校与企业的合作关系变得更加密切;彰显了“产教融合、校企合作、工学结合、知行合一”独立存在、互相依存、融合发展的耦合关系,使人才需求“供给侧”培养的杠杆作用更加凸显,将有效促进职业教育合作办学体系建设,积极推动职业教育办学模式、人才培养模式变革,改进知识与技能学习方式及学习成果评价模式。

二、机遇挑战与实施路径

1+X证书制度试点对职业院校来说,是新机遇,也是新挑战,面临诸多亟待解决的问题。如职业院校是被动等待获批试点任务,还是积极主动地按照标准要求进行校本化实践探索与能力积累;X证书课程纳入专业人才培养方案后,如何实现知识与技能的融合,而不是简单地替换或累加;X证书的内涵与外延如何体现通用性、先进性、开放性、包容性,并体现软技能的培养要求;从事X证书教学的教师是否充足,是否真正掌握技术技能的内涵,胜任X证书教学;如何调动学生参加X证书培训与考试的积极性,并在教学中发掘所有学生学习技术技能的潜能;培训评价机构、学校、合作企业作为不同利益主体的“三元”,能否协同一致形成良性的运行机制;现有的学分制、学期制、实训条件、评价标准如何支持1+X证书制度的试点,等等。这些问题的解决,都需要职业院校本着全面、系统、科学的原则,结合实际做好顶层设计,并将其作为一项基本制度确定下来,统一要求、达成共识、协同推进。同时,以开放的视角加强与国际同行合作,共同为1+X证书制度试点的成功积累经验,形成可复制、可推广的运作模式。

“1+X是相生相长的标准体系”,在实施过程中,应系统谋划,着力在以下5个方面实现突破。

1.建立1+X证书制度试点实施体系。《中华人民共和国职业分类大典》将我国职业归为8个大类1 838个职业。与其相对应,全国职业院校设置专业近千个,专业点近10万个。从时间维度看,如此多专业与专业点,短时间内很难将1+X证书制度试点全部覆盖;从能力维度看,不是所有的职业院校都具有承接、完成试点任务的能力,办学能力不强、资源不足,是制约1+X证书试点的现实问题。因此,需要自上而下建立国家、地方、学校三级试点实施体系。

从纵向来看,构建三级实施体系,可以调动和发挥地方、职业院校主动参与1+X证书制度试点的积极性。要鼓励那些未获得国家试点任务的职业院校,或者已经获批试点任务的职业院校选择国家尚未启动试点的专业,与业内、社会认可的行业或企业签订1+X证书试点协议,进行本土化试点,形成自下而上的梯次结构体系,最终为承接国家试点任务做好储备、奠定基础。各职业院校可结合多年来实施多证书制度的经验,通过1+X证书试点,积极探索课证融通,将专业理论教学与技术技能实践结合,提升专业群内涵建设,为学生高水平就业创造更多的机会。

从横向来看,技能等级证书是若干类、若干个证书的组合。学生在获取X证书时,既可以获得与专业门类匹配的专业技术证书,也可以获得跨专业门类的专业技术证书,还可以获得写实性的软技能证书。当前,企业对人才的需求,已经从数量提升到质量,既考核求职者的专业技能水平,也考查求职者跨专业的技术技能,还考量求职者的基本素养与通用能力。因此,应充分处理好硬技能与软技能的关系,按照复合型技术技能人才培养的标准,制订突出X技术技能特色的专业人才培养方案,开发有利于促进学生全面发展的课程,提升学生面向职场的竞争能力。

2.厘清毕业证书与职业技能等级证书的关系。《国家职业教育改革实施方案》提出,“要进一步发挥好学历证书作用,夯实学生可持续发展基础”。这说明,1+X证书试点是以学历证书为基础,建立在学生基础知识、基本技能基础之上的能力拓展与提升,应充分、系统体现职场要素的“职业性”与学校功能的“教育性”,体现1与X之间的平衡与和谐。1中的基础知识与基础能力学习影响、反哺、提升着X的内涵,促进、提升X的含金量;X中的技术技能培训促进着专业知识内化学习的深入,使知行合一、育训结合的人才培养要求得以落实到位。由此可见,1与X之间是和谐、生态的关系,所开发的兼顾求学者发展需求与技术技能要求的新课程,应体现出职业类型教育的系统性、完整性。

需要强调的是,作为类型教育,应把职业等级证书中的相关内容融入学历教育实践,植入专业学习过程,不能简单地将专业知识与技术技能叠加,也不能简单地将专业教学标准与岗位职业(技术)标准相加,而要通过适当的“加法”或“减法”,对原有的课程标准、内容进行重组或重构,形成新的课程标准、教学内容。职业证书中的技术内涵与专业知识结合,可以促进技术知识、“技术学术”的形成与完善,体现出技术知识的无形(有形)与非物质性、“技术学术”内隐与默会的特性,进而进一步强化专业知识与技术技能的融合、互通和内化,这是复合型技术技能人才培养的需要,也是完善职业教育体系的需要。

培训评价组织在开发X技术技能等级证书时,应在充分体现技术技能要求的前提下,遵循职业教育育人规律,突出职业院校教育功能。体现在1+X证书课程体系上,一方面,学历毕业证书与技能等级证书要实现兼容与融通,专业课程与技能课程也要实现协同与融合,将人才培养过程中的理论与实践、知识与技能的理实一体教学运行由离散化、分阶段趋向于聚合与统一;另一方面,要注意“变”与“不变”的关系,从可持续发展的角度,确保学生基础知识与基本技能课程设置的稳定性,同时,针对企业与产品生命周期所带来的变化,及时更新、提升X技术技能质量标准与教学内容。

3.提升教师承担职业技能等级证书的能力。1+X证书制度的实施主体是职业院校,实施主力则是从事专业教学的一线教师,他们是职业类型教育有效推进的关键。1+X证书制度的实施,对职业院校教师无论是1的素养、还是X能力都提出了新的标准和要求。要进一步提升教师的专业化水准,改变其在书斋环境下传统教育模式培养中所形成的素质与能力结构,进一步增强职业与职场意识,提高解决实际问题与开展应用研发的能力。要加强“类型教师”队伍的建设,通过教师到企业开展X定制研修、聘用企业兼职教师、整合职业院校内部教师资源等多种途径,解决实施1+X证书制度师资不足、能力不强的问题。

要对职业院校教师的岗位任职标准与时俱进地进行更新。现有教师资格证书的学习内容、考核标准主要是对教师的一般性要求,缺少职业类型教育教师的特殊要求。因此,1+X证书制度试点专业启动后,应配套制订专业教师岗位标准,将教师X技术技能水平列入聘期考核要求,实施复合型教师培养培训计划,激励教师真刀真枪地在生产、工作一线实训中,在专业技术技能内涵体悟中,在专业知识与技术技能课程整合与开发中,真正理解1+X证书制度的内涵,从根本上解决教师缺乏企业工作经历、X技术技能水准高等问题。

复合型专业教师应该拥有多种能力,包括:具备驾驭1+X证书的专业教学能力,不仅能够考取X证书,而且还具有能够运用技术标准、规则指导学生做出产品、方案的策划能力、实操能力;将X中的技术知识和技术标准、实操规范整合到1中重组课程的能力,开发和制订新课程标准或专业人才培养新方案的能力;具有较多的企业人脉资源和较强的沟通能力,与企业合作开发课程资源的意识与资源整合的能力。与此同时,要积极打造多元组合双师团队和多师素质结构团队,加强混编双师素质结构教学团队建设,推进校企教师优化组合,专任教师专业技能补短、企业教师教学能力补缺;挖掘非专业教师、辅导员以及管理人员的技术技能潜能,调动他们在1+X证书试点中形成合力的积极性。

4.推进学分银行、多学期等配套制度的改革。以学分累积为主要特征的“学分银行”,是以需求为导向的一种新型学分与学制形态,呈现了现代职业教育生态化发展的新趋势。这一制度的建立,从形式上看,有利于促进1+X证书制度的试点推进,影响着微辅修专业设置、学分制改革、微学分课程开发、多学期制度建立、学习模式创新、移动学校构建等诸多方面的改革;从内涵上看,体现了满足技术技能更新速度加快、学生碎片化学习习性特征、传统教学模式变革等所带来的诸多需求。突破了原有的专业模式与学习时段的限制,拓展了学生自主学习的时空与方式,促进了技术技能培训与专业学历教育的有机结合,同时,也为国家资历框架的构建积累了实践经验。

学分银行制度在实施过程中,需系统化进行顶层设计,包括:将专业知识与技能分解后组成新的学分累积结构,形成微专业、微课程、微课堂、微学分这一新的教学系统;基于专业知识与技能学习进度而配套实施技能等级证书学分课程,满足不同层级知识与技能进阶学习的需要;技能课程进入专业课程后,对一些课程学分和学制学分进行重组,突显新技术、新知识、新规则等内涵;将寒暑假设为学期,安排学业学习与技能培训课程,学生参加X技术技能培训或到企业实习实践后获得的累积学分,存入自己的“学分银行”。另外,院校之间的学分互认,不同时期学习内容与技能水平的质量认证,也需要以共享的思维进行制度设计。

1+X证书体系下的学分银行与学分制之间应该建立起通畅的衔接与协同关系。学分银行的特点是累积制、终身化,着眼于面向未来的终身教育,拓展了学习时空,而现有的学分制则受制于在规定时段内完成学业的传统人才培养模式以及“毕业证书”职业准入门槛的限制,弹性有效期只有6年。两者之间的不对应、不衔接所产生的不平衡性,不利于学分银行制度的推进。此外,现有学分制所设计的基于整门课程修完后而获得的学分与绩点,也不利于项目教学、工学交替、1+X证书技能培训等新型教学模式的实施,不利于学生个性化学习的需求,更不利于新知识、新技能在教学实施中及时补充与更新,亟需将学分“化整为零”,创新“微学分”制度设计。

5.发挥培训评价组织促进校企合作的作用。培训评价组织承担着牵头协调行业龙头、名优企业的职责,该组织的公信力、组织力、号召力以及对职业教育内涵的理解和责任感状况,直接影响着1+X证书试点的信度、效度。培训评价机构牵头研制的通用标准,在缺少龙头企业参与的情况下,能否得到业内大多数企业的认可,是很大的考验。因此,必须加强沟通协调,成立业内认可的合作共同体,制订课程标准,健全运行机制。与此同时,评价培训组织机构还应具备引导标准制订、课程开发、评价考核、教师培训等诸多方面的指导能力以及丰富的运作资源,以多种合作方式,帮助职业院校解决设备、师资、课程等方面资源短缺的问题。

培训评价组织还承担着“标准开发、教材和学习资源开发、考核站点建设、考核颁证等”职责,因此,在牵头组织行业企业、院校专家进行1+X证书开发时,应该首先处理好1与X的关系,不能仅仅从企业、行业技术技能培训的思维来设计X证书的标准、内容、模式、评价等,还需同时考虑办学规律、育人标准和高素质复合型技术技能人才培养的要求,将技术技能标准与专业教学标准进行整合形成新的专业人才培养标准。同时,职业院校的办学定位也不能仅局限于满足行业企业技术技能人才需求,而是应该首先满足国家建设者乃至于接班人的培养要求,注重学生综合素质能力的培养以及满足学生身心成长、职业生涯等个性化的发展需求。

培训评价组织还承担着在院校与企业之间搭建合作桥梁的作用,在推进产教融合、校企合作方面起到积极的推动作用。通过引进优质资源推进1+X证书制度实施,不仅可以促使职业院校在校企合作中遇到的资源不足、信息不灵、合作不畅的问题得到有效的缓解,还可以就1+X证书制度人才培养要求与合作企业的需求进行深度对接,这有利于职业院校享用优质的职业技术技能课程资源。对于那些尚未开展1+X证书试点的院校或专业,评价培训机构也应积极推广试点经验,指导这些院校或专业按照1+X证书制度的标准、要求,着手进行前期的准备或启动校本试点工作。

三、未来展望与发展趋势

1.新专业:专业内涵向复合型专业方向发展。复合型技术技能人才体现在知识复合、技能复合、思维复合等诸多方面,特别注重跨专业发展素养与能力的培养。原有的一技之长、专门化培养、专业对口的单一化人才培养模式与人才质量评价标准,都要进行深刻的变革和创新。要通过建立1+X证书制度,以专业融合、整合等方式新增专业、设置专业新方向、辅以微辅修专业或微专业课程,为复合型技术技能人才的培养创设载体,提供保障。

2.新课程:满足多元需求的“大课程”体系日臻完善。面向人人、面向未来的“大课程”体系建设,是职业院校课程改革中的难点问题。1+X证书制度的启动,为促进这一难题的解决提供了方案。技术技能课程与专业教育课程融合所组成的复合型课程,有利于专业群中集成化新课程模块的形成,改变群内各专业课程内容单一、共享性差等问题。1+X证书制度有利于推动专业教师与时俱进地开发和设计体现新技术、新规则、新知识的微课程。因微技能或微知识而开发出来的微课程,或共享于专业群内的各专业,或以微课程群组共享于某一专业,都可以促进“大课程”体系进一步完善,丰富并拓展课程教育资源与教育供给,适应职业院校学生学习需求。

3.新教学:生态化教学模式显学习成果。聚焦每一位学生外显与内隐的X技术技能与能力素养问题,以挖掘每一个学生的成功点为出发点,构建以成果为导向的生态化新教学。充分调动学生自主学习的积极性,引发学生的学习动机,激活学生的学习潜能,在专业知识和技术技能持续积累的基础上,不断完善自身的知识体系和技术技能结构。1+X证书制度将使传统的教学方式、教学时空和教学载体发生重大变化。多样化的教学模式将广泛地运用在教学活动中,同时,非正式学习、泛在学习、“做中学”、在线学习、智能学习等多样化的主动学习模式将在教学中占有重要份额。

4.新评价:评价模式趋向多元、开放和整合。1+X证书制度实施后,需要建立1+X证书质量认证的标准体系,并从专业、课程、教师、教学等诸多方面调整评价标准,由原有的岗位群向产业链、职业群拓展,将硬技能定量考核与软技能定性考核有机结合,充分体现一专多能。与1+X证书制度相契合的多元化、发展性第四代教育评价,引导、激励着学生主动、有效地学习。诊断、改进与微辅修专业及微课程相配套的微评价、书证融通标准与认定程序等,都应根据不同学校所处地区环境、自身基础条件、不同的发展阶段,通过评价资源的整合与有效运用,在1+X证书实施中发挥积极的引导作用。

5.新机制:校企多元办学机制更加充满活力。1+X证书制度促使原有的校企合作机制和校内运行机制发生深刻变化,“校中厂”“厂中校”、学徒制、“混合制”等多种合作模式愈加凸显类型教育特色,与专业群对接的企业也由“一对一”向“一对多”合作方式转变。团队重组、课程重构、教学合作、评价多元等共享机制,可以推进办学模式转型、培养模式升级、教学模式改进、考核模式创新,为多元利益主体发挥“比较优势”搭建平台,建立健全人才共育、过程共管、成果共享、责任共担的紧密型合作办学体制机制。此外,1+X证书制度还有利于促进集团化合作办学由松散走向紧密,由竞争变为竞合。

四、理论探讨

国家职业教育改革背景下1+X证书制度实施的意义、难点与方略

摘要:1+X证书制度是国家在深化职业教育改革中所提出的重要举措,实施1+X证书制度有利于完善现代职业教育体系、健全国家职业教育制度、提高人才培养质量、促进人才培养国际化,对我国职业教育事业的现代化发展具有重要意义。在现有的职业教育环境和条件下,实施1+X证书制度还面临着多方面的工作难点,需要从建立多元协同推进机制、完善职业教育发展格局、健全监督评价制度、加强职业教育资源建设等方面推进,开创有利于1+X证书制度落实的新局面。

关键词:职业教育,1+X证书制度,职业技能等级,培训资源

2019年2月,国务院发布了《国家职业教育改革实施方案》(下文简称《实施方案》),首次提出启动1+X证书制度试点工作,开启了我国职业教育人才培养模式和评价模式创新发展的新阶段。为贯彻落实《实施方案》的相关要求,教育部等四部门联合印发了《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》(下文简称《试点方案》),提出1+X证书制度年内将在首批试点院校中落地实施。2019年6月,教育部职业技术教育中心确定了首批试点院校名单。随着第一批1+X证书制度试点工作的逐步深入,2019年9月,教育部又启动了第二批1+X证书制度试点工作。作为一项职业教育人才培养制度的重大创新,1+X证书制度的实施具有多重意义和价值,是新时代国家职业教育改革的重要突破口。

一、职业教育“1+X”证书制度实施的意义

(一)深化职业教育改革,完善现代职业教育体系

加快发展现代职业教育,完善现代职业教育体系是我国深化职业教育改革的根本方向。《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》曾对现代职业教育做出明确界定:“现代职业教育是服务经济社会发展需要,面向经济社会发展和生产服务一线,培养高素质劳动者和技术技能人才并促进全体劳动者可持续职业发展的教育类型。”该表述指出了现代职业教育所应具备的职业性、技术性、开放性、全民性、终身性五大特征。国务院在新时期出台的《实施方案》中进一步深化职业教育培养模式和评价制度改革,正是为了突出职业教育的现代性特征。实施1+X证书制度,将有力促进我国现代职业教育体系的完善和发展。

一方面,1+X证书制度的实施,将进一步强化职业教育体系的培训功能。我国传统职业教育是典型的学校本位教育模式,职业院校教育在职业教育体系中“一枝独秀”,职业技能培训处于边缘地位。现代职业教育的职业性、开放性、全民性特征决定了现代职业教育体系必然是职业院校教育与职业技能培训并重的教育体系,二者都应当成为现代职业教育体系中的重要组成部分。启动实施1+X证书制度,可以促进职业学历教育与职业培训的衔接与统一,显著强化职业教育体系的培训功能,有助于我国现代职业教育体系的完善。另一方面,1+X证书制度的实施,有利于理顺职业教育与技能培训的管理体制。长期以来,我国实行的一直是职业院校教育与职业技能培训“双轨运行”的管理体制,职业学校教育主要受教育行政部门管理,职业技能培训则归人力资源和社会保障部门管辖,由于两类职业教育在招生、培养、继续教育等方面有交叉之处,导致教育部与人社部出现职能重叠的情况,既降低了管理效率,又难以发挥部门合力。通过启动实施1+X证书制度,职业学校教育与职业技能培训得以整合在一个系统之中,同时《实施方案》也明确规定了教育部门与人社部门的职责,如此就理顺了职业教育与职业技能培训管理体制,为我国现代职业教育体系的建设扫除了体制障碍。

(二)优化职业教育结构,健全国家职业教育制度

我国职业教育是典型的二元结构教育系统,它主要由学历教育和非学历教育两部分构成。学历教育是一种以学校为主体、以人力规划为基础的体制性教育,完全被纳入政府的教育管理体制之中,教育对象主要是尚未踏入社会的青少年学生群体。非学历教育则是一种以企业为主体、以市场需求为基础的社会性教育,它只在顶层设计和宏观管理层面被纳入教育管理体制,在具体实施层面基本不具备体制性特征,与正规化、规范化的学历教育相比,非学历教育更多呈现出一种自发性、随意性和破碎化的特征。

改革开放以来,在我国社会主义职业教育事业的长期建设发展过程中,学历教育和非学历教育都取得了长足的进步,拥有广泛的受众,也各自形成了庞大的教育体系。但是,从发展程度上来看,我国职业教育领域的学历教育在教育经费、教育条件、师资力量、教育资源、教育制度、教育质量等各个层面都远优于非学历教育,从而导致职业教育结构的失衡。现阶段,我国职业教育总体规模已经能够基本满足民众受教育的需求,在新的历史条件下,要推进职业教育的现代化发展,优化职业教育结构无疑是非常重要的一环。《实施方案》适时启动实施1+X证书制度,要求职业院校落实学历教育与培训并举的法定职责,指出“院校内培训可面向社会人群,院校外培训也可面向在校学生”,这就为学历教育与非学历教育的一体化发展提供了制度保障。在1+X证书制度的支持下,职业学校教育与职业技能培训、职前教育和职后培训都被纳入同一个教育体系之中,正规学习与非正规学习、正式学习与非正式学习所获得的成果都被置于同一个评价体系之下,这不仅有利于平衡学历教育与非学历教育的教育资源和比例结构,也将为工学结合、校企合作、现代学徒制提供制度支撑,有利于健全国家职业教育制度。

(三)创新人才培养和评价模式,提高人才培养质量

我国职业教育事业发展受普通教育影响至深,早在20世纪90年代,众多中等职业技术学校就是由普通中学改制而来,同时在普通中学中还大量开办职业技术培训班。步入21世纪以后,又有很多普通高等院校转型为应用型技术大学、应用型技术学院,成为高等职业教育的组成部分。在这样的职业教育建设发展路径下,职业教育所具有的普通教育色彩十分浓厚,但缺乏技术技能教育实践经验的积累,导致职业教育办学特色不足,人才培养质量不高。为了从根本上明确职业教育的特性和定位,《实施方案》开宗明义地指出“职业教育与普通教育是两种不同的教育类型,具有同等重要的地位”,充分说明职业教育不是也不能是普通教育的“翻版”,必须根据技术技能人才培养的特点和规律走类型化、特色化发展的道路。

职业教育的核心特征在于人才培养规格以技术技能应用为主,职业教育要走类型化、特色化发展的道路,关键在于建立起与技术技能人才培养要求相适应的人才培养和评价模式,而要实现这两点,实施1+X证书制度是一个非常重要的突破口。首先,在人才培养方面,实施1+X证书制度,就等于将职业技能培训引进并融入了职业院校教学体系,而这又将“倒逼”职业院校在制订教学计划、开发课程与教学内容、制订人才培养方案等环节更充分地考虑技术技能培训的需要,有助于职业院校创新人才培养模式,提高实践教学比重。其次,在人才评价方面,实施1+X证书制度,将改变传统职校学生能力评价方法和内容,丰富技术技能人才的评价内涵,在人才评价环节更充分地体现出职业岗位能力导向的考查要求,有助于完善技术技能人才的评价标准,为提升技术技能人才培养质量提供方向和依据。

(四)对接国际职业标准,促进人才培养国际化

全球化是21世纪以来国际社会经济最重要的发展趋势,尽管近年来世界经济陷入低迷,国际保守主义抬头,全球化进程进入“间歇期”,但从长远来看,在现代科学技术和国际产业链分工的共同作用下,全球化仍是不可阻挡的大趋势。改革开放以来,我国逐步打开国门并融入世界经济体系当中,到目前为止,我国已经与全球绝大部分国家和地区建立了经贸合作伙伴关系,“一带一路”更是串联起了65个国家和地区。我国不仅深度融入了世界经济体系,更是进入了世界经济发展和国际经济秩序引领者的行列。2018年11月,国家主席习近平在首届中国国际进口博览会开幕式上发表的主旨演讲提出了五大措施促进我国进一步对外开放。2019年6月,国家主席习近平在二十国集团领导人峰会上指出,要进一步出台若干重大举措,加快促进我国形成对外开放新格局。

不论是我国在世界政治经济领域的影响力日益增强,还是国内全面扩大对外开放,都要求培养更多掌握专业知识和技能、具备国际视野、通晓国际规则、有能力参与国际竞争的高素质国际化人才。培养国际化技术技能人才,首先要使国内职业教育标准与国际标准对接,明确国际化技术技能人才的培养规格,为后续人才培养过程提供目标、方向、规范和指导。从世界主要发达国家的职业教育成功经验来看,英国的“三明治”、德国的“双元制”、瑞士的现代学徒制都是产教结合、多元参与的人才培养模式,多证书制度可以说是职业教育发达国家的“标配”。《实施方案》指出培训评价组织应对接职业标准,与国际先进标准接轨,按有关规定开发职业技能等级标准,借鉴国际职业教育培训普遍做法,启动1+X证书制度试点工作。在中国特色社会主义进入新时代的条件下,国家实施职业教育1+X证书制度,建立对接国际先进标准的人才培养质量评价体系,是推动我国职业教育标准与国际标准对接的重大举措,对提升我国技术技能人才培养的国际化水平具有重要意义。

二、职业教育1+X证书制度实施的难点

(一)校政行企缺乏协同动力

1+X证书制度是一项职业教育人才培养模式和评价模式的重大创新,实施1+X证书制度,意味着原本属于非学历教育范畴的职业技能培训开始进入职业学校教育体系,这将促进职业院校教育办学进一步开放化,随之而来的必然是职业院校教育体系的多元化、立体化和复杂化。随着1+X证书制度的试点应用,未来职业学校教育将以人才培养为纽带,与行业组织、培训评价组织、企业紧密连接起来,从而形成一种横跨学校、社会、产业的大职教体系。在此过程中,传统的以职业院校为绝对主导的职业教育办学模式将被打破,企业的重要办学主体作用将更加凸显,行业组织、培训评价组织得以深度参与到技术技能人才培养过程中来。这种转变仅靠职业院校内部的教学改革是不可能实现的,必须在更大范围上进行职业教育模式和制度的重构。随着1+X证书制度的推广,必将涉及更大范围、更多类型的社会主体,这就需要政府、学校、行业、企业在1+X证书制度启动之初就加强协同联动,共同探索构建适应新型技术技能人才培养模式和评价模式的体制机制。

但是,就目前情况来看,在1+X证书制度启动实施过程中,校政行企之间的协同动力还有待加强。首先,在政府层面,尽管《实施方案》和《试点方案》都明确规定了人社部门和教育部门的职责分工,避免两部门出现职能重叠、交叉管理的情况,但在下级各部门的职能划分上,国家尚未出台明确规范,这就有可能导致地方政府在落实1+X证书制度时存在职责不清、多头管理、推诿扯皮的现象。其次,在社会层面,实施1+X证书制度需要培训评价组织制定标准,鉴定技能等级和发放证书,需要行业组织和企业帮助职业院校开展相应的职业技能培训,还需要职业院校创新教学模式和评价模式,各主体之间若缺乏利益联结的纽带,则有可能造成互不配合、各行其是的局面。在1+X证书制度试点工作启动之际,如何增强校政行企之间的黏合力,建立各方主体之间协同联动的长效机制,是一个不容回避的工作难点。

(二)职业院校缺乏职业技能培训资源

将职业技能培训融入职业院校专业人才培养是1+X证书制度实施的基本要求。《试点方案》明确指出职业院校是1+X证书制度试点的实施主体,试点院校可以通过培训、评价使学生获得职业技能等级证书。从《试点方案》的内容表述来看,未来职业院校不仅要承担传统意义上的专业知识和技术技能教学任务,还要发展为职业技能培训的重要主体。但是,纵观国内全日制职业学校教育发展的历史和现实,职业技能培训从来就不是职业院校的“主业”,职业技能培训在全日制职业院校中的发育程度非常低,相关培训资源也十分匮乏。

首先,在培训场地和设施方面,出于实践教学的需要,我国各类职业院校基本成立了校内外实习实训基地,但由于职业学校教育的受众是青少年学生,这一群体往往缺乏从业经验,因而职业院校实习实训基础设施的规格完全是按照专业技术技能初步学习的需要来配备的,要达到取得职业技能等级证书的培训要求尚有难度。其次,在培训师资方面,职业技能等级证书是一种规格较高的证书体系,它要求职业者不仅具备完备的专业技术知识,还拥有扎实的技术实操能力。要让受教育者达到职业技能等级证书所要求的能力素质水平,培训导师就必须是既具备理论教学素质,也具备实践教学素质的人才,即必须是“双师型”教师。但是,就现阶段我国职业院校的师资状况而言,“双师型”教师队伍仍在建设之中,与《实施方案》所提出的到2022年“双师型”教师占专业课教师总数超过一半的目标要求还存在较大差距,更遑论承担普遍性的职业技能培训任务。不仅如此,职业院校在面向职业技能培训的课程开发、教材编订、教学管理等诸多方面都缺乏实践经验,即便从未来三五年时间的发展来看,大部分职业院校也难以具备实施普遍的职业技能培训的资源和能力。职业院校缺乏职业技能培训所需要的教育资源,有可能在未来导致落实1+X证书制度时有心无力,成为1+X证书制度推广普及的一大障碍。

(三)职业院校缺乏职业技能等级考核条件和环境

贯彻落实1+X证书制度,职业院校除了要建设好职业技能培训体系以外,还要搭建好职业技能等级考核系统。但令人遗憾的是,我国职业院校普遍缺乏进行职业技能等级考核的条件和环境,短时间内还难以承担起考核学生和社会人群职业技能等级的重任。

首先,职业院校普遍缺乏阶段性考核职业技能的资源和能力,只能配合社会性培训评价组织实施结果性考核。职业技能培训是一个长时间持续的教育过程,受训者要娴熟掌握一项生产技术或者技能,培训时间少则数月,多则数年。在此期间,培训主体需要进行阶段性考核,以监测受训者的技术技能水平,科学安排培训进度。但是,目前我国大部分职业院校缺乏进行职业技能培训的实际经验,尚未建立起规范、科学的职业技能等级考核体系,难以满足职业技能水平阶段性考核的要求,以至于在职业技能考核方面高度依赖企业以及社会性培训评价组织,难以发挥出主体作用。其次,职业学校普遍缺乏进行职业资格鉴定考核的环境条件。一直以来,我国职业技能等级鉴定主要由各地方的职业技能鉴定所(站)负责,而职业技能鉴定所(站)必须经过劳动保障行政部门批准才能设立,很多职业院校并不具备职业技能等级鉴定资格,也就难以进行相应的职业技能鉴定工作。同时,部分高职院校所设立的职业技能鉴定所(站)一般都隶属于人社部门,隶属于行业主管部门的职业技能鉴定所(站)很少。这种体制机制障碍导致大部分职业院校难以在校内有效开展职业技能等级考核工作,这就成为未来推广1+X证书制度将会遇到的一大难题。

(四)职业院校教学体系难以适应职业技能等级证书考核要求

职业技能等级考核包含专业知识水平考核和专业技术实操能力考核两部分,就其与职业院校教学体系的对应关系来看,专业知识水平考核在很大程度上已经被纳入职业院校教学体系之中了,而专业技术实操能力考核则仍游离于职业院校教学体系之外。尽管我国职业院校教学体系本身包含实践教学环节,但一方面,职业院校开展的实践教学规划是按照学科专业划分的规格来制定的,在导向上侧重于与专业知识教学相匹配,突出的是技术技能的学科专业性。职业技能却与之不同,它源于生产实践又终于生产实践,其专业性只体现在精准地完成生产实践任务的过程之中。职业院校开展的实践教学虽然也强调与生产实践对接,但在行动逻辑上跟职业技能培训有着根本性差异。另一方面,在现行的职业院校教学体系中,学生大都是在学业的最后一年安排实习实训,也是在相近的时间里进行学位考试以及职业资格考试。在教学计划和教学大纲中,通常既没有设立单独的职业技能培训课时,也没有划分职业技能培训的时间段,尚未很好地体现出课证融通证考融合的原则,这就导致职业院校的学生很可能无法在当前的教学体系中获得优质的职业技能培训,也就很难顺利通过职业技能等级考核。

此外,不少行业的职业技能等级证书报考条件也与当前的职业院校教学体系有冲突。例如,部分职业技能等级证书的报考条件要求报考者必须拥有一定年限的工作经历,于是没有工作经历便成为在校学生参加“X”证书考核的“硬伤”。基于职业院校学生的实际情况,他们往往只适合参加普通水平评价类技能人员资格证书的考核,而尚未满足准入类职业资格考试的相关报考要求。在1+X证书制度试行阶段,国家选取的主要是现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等领域,这些新兴产业受传统职业资格证书制度的约束较小,职业院校教学体系与职业技能等级证书考核要求不匹配的问题尚不明显,但随着1+X证书制度实施范围的扩大,逐渐涉及传统行业时,该问题就将成为推广普及1+X证书制度的难题。

三、职业教育1+X证书制度实施的方略

(一)建立以职业教育培训评价组织为主,校政行企共同参与的协同推进机制

坚持政府引导、社会参与是职业教育1+X证书制度实施的基本原则。1+X证书制度涉及主体众多,牵涉面广,为了确保1+X证书制度规范有序推进,《试点方案》中明确划分了各主要参与主体的职责,校政行企各类主体不但要各司其职、各尽其责,更要相互配合、协同联动,充分发挥出多元主体共同参与的合力。

1.职业培训评价组织要发挥主导和核心作用。《试点方案》指出:“培训评价组织作为职业技能等级证书及标准的建设主体,其职责范围主要包括标准开发、教材和学习资源开发、考核颁证等。”由此可见,职业培训评价组织作为对1+X证书质量和声誉负总责的主体,既是职业技能等级证书和标准的开发者,也是实施者,还是证书的发放者,理应加强自身组织建设和专业能力建设,发挥好主导和核心作用,引领1+X证书制度平稳、高效、长远发展。

2.政府部门要做好顶层设计和基础设施建设。《试点方案》指出:“国务院教育行政部门要做好职业教育与培训标准化工作的顶层设计,指导职业技能等级标准开发。”可见,在1+X证书制度实施过程中,政府部门主要扮演的是指导者和服务者的角色。相关政府部门应当在建设好国家资历框架和学分银行的基础上,着重把控好职业培训评价组织的准入和遴选过程,引导好职业培训评价组织的建设,并对1+X证书制度实施情况进行监测和监督。尤其要创新职业技能等级证书管理制度,放宽相关行业技能等级证书的报考条件,解决好1+X证书制度实施推进过程中有可能遭遇的各种体制性难题。

3.行业企业要提高参与度,与职业院校共建命运共同体。《试点方案》指出:“行业组织要热心支持培训评价组织的建设和发展”“深化校企合作,充分利用院校和企业场所、资源,与评价组织协同实施教学、培训”。行业组织、企业作为1+X证书制度实施的重要参与主体,应当积极发挥各自的主体作用。行业组织要利用好自身的信息优势、专业优势和人才优势,为1+X证书制度有效实施建言献策,提供咨询和建议。企业要深化校企合作,积极参与职业院校人才培养过程,为职业学校开展职业技能培训提供应有的帮助。

(二)深化教学体系改革,构建专业教育和职业技能培训一体化发展格局

《试点方案》指出:“(职业)院校是1+X证书制度试点的实施主体。”职业院校是技术技能人才培养的主体,提高人才培养质量是分内之责,实施1+X证书制度的重要目的之一就是要在学校教育阶段强化职业技能培训,完善职校学生能力素质结构,提高技术技能人才培养的质量和效率。职业院校作为1+X证书制度的实施主体,必须增强责任感和使命感,深化教学体系改革,切实推进证书内容培训与专业人才培养相融合,构建专业教育和职业技能培训一体化发展格局,打牢1+X证书制度有效落实、可持续发展的基础。

1.职业院校要创新人才培养模式。1+X证书制度是一种面向职校学生的新型人才评价体系,职业院校应根据1+X证书制度的实施要求,积极开展人才培养模式、培养方案的创新探索,系统梳理各学科专业人才培养的目标和定位,结合1+X证书制度重构人才培养模式,重新修订人才培养方案,明确各专业的职业技能等级证书组合系列,为教学体系的重塑指明方向,为学生的学习规划和职业发展规划提供科学指导,做到以证促改、以证促学

2.职业院校要建立职业技能培训体系。职业技能培训与等级考核进校园,要求职业院校改革现有的实践教学体系,使之与职业技能等级证书的考核要求相适应。一方面,职业院校要更新实践教学理念,摆脱学科专业划分对实践教学的束缚,要更加注重实践教学的职业性、技术性,严格按照职业岗位的真实技能需求来制订实践教学内容和方案;另一方面,职业院校要调整与企业进行合作育人的形式,要在企业实习实训中更加突出技能训练导向,在与合作企业沟通协商的基础上,适度延长学生入企实习实训的时间。

3.职业院校要创新课证融通制度。课证融通是提高职业院校人才培养质量的有效途径。1+X证书制度的启动实施为职业院校创新和深化课证融通制度提供了有利契机。职业院校要按照课程内容与职业标准对接的原则,将职业技能等级证书所要求的考核内容纳入日常教学系统中,力求专业课程内容、课程标准与职业技能等级证书鉴定标准相一致,有条件的职业院校应设立单独的职业技能培训学时和课程,通过集中培训、以证代考等多种方式促进学生掌握相关职业技能。

(三)健全监督评价制度,严把1+X证书考核颁发质量

建立健全监督评价制度是实施1+X证书制度的重要环节,是确保1+X证书制度规范运作、持续优化的重要保障,更是严把1+X证书考核颁发质量的核心举措。《试点方案》明确指出要“建立职业技能等级证书和培训评价组织监督、管理与服务机制”“对培训评价组织行为和院校培训质量进行监测和评估”。对此,实施1+X证书制度,必须把建立健全监督评价制度摆在突出位置,多方着手推进实施。

1.要加快制定评价标准,建立评价指标体系。实施1+X证书制度主要包含两大板块的工作:一是职业技能等级证书的开发、引用、考核和发放,主要工作由职业培训评价组织承担;二是职校学生职业技能的培训,主要工作由职业学校承担。建立1+X证书制度监督评价机制,首先要针对上述两大工作和两大主体分别制定相应的评价标准,建立评价指标体系,让1+X证书制度实施的各个工作环节都有监督评价依据。

2.要加快健全监督评价机制,纳入多元评价主体。《试点方案》明确要求:“教育行政部门和职业教育指导咨询委员会要对培训评价组织行为和院校培训质量进行监测和评估。”可见,1+X证书制度试点阶段的监督评价主体主要是教育行政部门和职业教育指导咨询委员会,但随着试点范围的扩大,建立多元化的监督评价机制将成为必然选择。现阶段在做好政府监管的同时,还应当适时纳入职业学校、企业、行业组织、职校师生等监督主体,构建起现代化的多元监督机制。

3.建立信息反馈及奖惩机制,促进1+X证书制度不断优化完善。评价结果的运用是监督评价机制的重要组成部分,也是监督评价机制产生效用的关键。在实施1+X证书制度的过程中,政府应当探索建立评价结果信息反馈及责任追究机制,在监督评价结果形成以后,要及时反馈给各相关单位,对于行动积极、做出突出贡献的组织和个人,应当给予相应的表彰和奖励,反之则应酌情给予处罚,以此促进1+X证书制度不断优化完善。

(四)加强职业培训资源建设,保障校内外技能培训资源供给

职业教育本身即包含了职业学校教育和职业技能培训。过去我国发展职业教育事业在一定程度上忽视了职业技能培训的重要作用,对职业技能培训资源的投入也严重不足,导致职业技能培训成为我国职业教育体系中的“短板”。新时期启动1+X证书制度试点工作,就是要改变传统的职业教育发展模式,将职业技能培训真正融入专业人才培养的过程中。职业技能培训是专业性和实践性都很强的工作,在职业院校中开展职业技能培训,必须加强职业培训资源建设,保障校内外技能培训资源供给,为1+X证书制度实施奠定物质基础。

1.要加强职业技能培训专业课程建设。职业院校要优化课程结构,搭建基于“公共基础课+专业理论课+专业技能课”的多元课程模块,按照“X”职业技能等级考核要求开发专业技能课的授课形式、教学内容等。在专业技能课教学模式上,职业院校要注重搭建产教结合的学习情境,更多采用入企实习实训的方式开展教学,让专业技能培训落到实处、取得实效。

2.要加强职业技能培训的师资力量建设。“双师型”教师数量偏少是制约职业院校实践教学的主要因素之一,推进职业技能培训进校园,必须大力加强师资力量建设,尤其要多方着手提升专业教师群体的实践能力。首先,职业院校要着力深化师资力量建设方面的校企合作,引入更多产业、行业专家入校指导专业教师实践能力培训提升工程建设,优化专业教师在职培训体系。其次,职业院校要积极拓展校企合作范围和规模,为院校专业教师进入行业企业挂职锻炼创造机会和条件。

3.要加强校内外实习实训基地建设。实习实训基地是职业院校开展实践教学的主要场所,也是进行职业技能培训的重要载体。各级地方政府应认识到实习实训基地建设对1+X证书制度实施的重要意义,加大财政资金投入,提供多种融资支持,为职业院校建设高水平实习实训基地提供物质保障。同时,职业院校要与行业企业探索建立校企合作命运共同体,利用好产业资金资源,以共建共享的方式与企业联合建设校内外实习实训基地,拓宽实习实训基地建设的资金来源渠道,提高实习实训基地建设的效能和利用率。

众所周知,深化改革、创新制度从来都不可能一帆风顺,职业教育1+X证书制度的实施推进必然会遭遇诸多困难和挑战,但与此同时,它又会带来职业教育办学和人才培养各项工作的新局面。职业院校要在深入学习领会国家相关文件精神的基础上,树立信心,牢记使命,以1+X证书制度试点为契机,努力深化职业教育办学模式和教学体系改革,增强职业教育现代化发展的动力,推动职业教育办学水平和教育质量再上新台阶。

(作者:四川建筑职业技术学院国际技术教育学院讲师、硕士 彭小慧)

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“必然”事实与“应然”价值:职业教育治理现代化价值定位、有机条件与实现路径

摘要:职业教育是社会现代化进程的强力助推器。职业教育治理现代化是社会现代化进程的一部分。职业教育治理现代化不仅是一个客观事实,更是一种价值判断、选择与追求。职业技术教育治理价值问题,就是职业教育治理对当今社会与人的发展效用和意义问题。职业教育治理价值取向的选择与应用直接影响着职业教育治理行为。所以,应对职业技术教育价值取向进行合理定位。从满足职业教育治理价值主体需要层面看,职业教育治理现代化发展应该具有底线价值和最高价值。其底线价值是提高职业教育治理效率,构建当今职业教育治理体系新制度、新秩序,其最高价值是促进职业教育微观公平,从“共治”走向“善治”。职业教育治理体系现代化演进需要满足三种条件,即法治化与民主化相结合、国际化与本土化相适应、信息化与科技化专业化相融合,三者缺一不可。为了实现职业教育的最高目标,应积极探索如构建现代职业教育治理共同体、建立合作博弈机制、完善职业教育治理现代化的国家政策、落实政策的保障机制、规范职业教育治理现代化的制度文化、完善制度文化的实施机制等多种职业教育治理现代化的实践路径,进而促进教育现代化的总体进程。

关键词:职业教育,教育治理,职业教育治理现代化,基本内涵,价值定位,有机条件,实现路径

职业教育是社会现代化进程的强力助推器,职业教育治理现代化是社会现代化进程的一部分。职业教育治理现代化不仅是客观事实,更是一种价值判断、选择与追求。在“必然”事实与“应然”价值之间,职业教育治理现代化合理性建构的关键所在,不只是顺应时代的潮流对自身面临的发展环境做出事实判断,而是在新时代背景下做出合理的并有利于我国职业教育发展的价值判断、价值选择与价值追求。所以,厘清职业教育治理现代化的内涵与价值定位,指明职业教育治理体系演进的有机条件,对探索其实践路径有重要作用。

一、职业教育治理现代化的内涵与价值定位

(一)职业教育治理现代化的内涵

职业教育治理是指在职业教育背景下,通过协调职业教育组织内外部关系,对所拥有的职业教育资源进行有效的计划、分配、组织、控制、决策以达到多元职业教育治理主体间既定目标的治理过程。职业教育治理包括内部治理和外部治理两个方面。内部治理是多元主体之间的相关利益在职业教育中的统筹、分配与协调,并相应地带动职业教育体系中诸多要素改善的过程。外部治理是政府、市场、行业协会等外部利益主体参与到职业教育治理中并影响职业教育发展的治理过程。职业教育治理是一种有效的教育手段,其最终目的是通过实现职业教育的“善治”来促进职业教育现代化的发展。

职业教育治理现代化是教育管理体制改革对职业教育发展提出的现实要求,也是职业教育适应教育现代化的必然选择。职业教育治理现代化是职业教育管理从传统到现代转型的过程。面对复杂的职业教育治理环境,要想尽快完成从传统到现代的跨越式转型,需要不断更新及优化职业教育治理理念,整合职业教育治理内外部资源,规范职业教育治理流程,从而实现职业教育治理体系、治理能力、治理制度及治理主体的现代化。由此可见,职业教育治理现代化的显著特点是多元化。具体表现为职业教育治理主体多元、管理多元、监督体系多元、投入多元。多元治理主体通过共同协商、协同合作,共同参与职业教育治理,提高职业教育治理能力,进而促进职业教育持续、健康、有序地发展。

(二)职业教育治理现代化的价值定位

价值是揭示外部客观世界满足人的需要意义关系的范畴,是指具有特定属性的客体对于主体需要的意义。教育价值是教育作为客体对教育主体需要的满足关系。职业教育治理价值取向是多元治理主体在基于本国国情与自身发展需要,在处理和协调职业教育治理过程中多方面矛盾时,对教育价值观念所表现出的稳定态度倾向。从满足职业教育治理价值主体需要的层面来看,职业教育治理的现代化发展应该具有底线价值和最高价值。

1.底线价值:提高职业教育治理效率,构建当今职业教育治理体系新制度、新秩序

工具论者认为:“职业教育治理可以被看作是为了追求特定利益和实现预期目标的一种有效手段。”该视角最重视的是职业教育治理中的“效率”问题。此时“效率”分为两方面:一方面是职业教育资源配置效率,即在职业教育资源有限的情况下,治理主体如何通过治理结构优化、治理手段的提升与治理制度的完善进而高质高效地完成既定目标与任务。另一方面是职业院校的办学效率,即教育投入与教育产出的比例关系,在供求平衡的状态下,办学效率与教育资源配置效率成正比。制度论者认为:“教育治理体系本质上是一系列规范教育公共权力运行的制度。”职业教育快速健康发展需要完善的制度体系作为保障,职业教育治理新制度、新秩序是对传统职业教育治理行为无序性、依附性、随意性的否定与超越,也是对职业教育治理行为有序性、稳定性、规范性的一种诉求。无论从工具论还是制度论的角度考虑,其最基本的价值就是提高职业教育治理效率,构建职业教育治理体系的新制度和新秩序。能够守护底线价值的,不是抽象的人心,而是具体的制度。

2.最高价值:促进职业教育微观公平,从“共治”走向“善治”

对职业教育效率的追求是实现职业教育公平的前提,实现职业教育公平是提高职业教育效率的目的。“善治”可以被看作是治理的衡量标准和目标取向。职业教育对公平的追求是其特性决定的。教育作为关系到社会发展及每一位个体发展的公共事业,其公平状况越来越受到公众的广泛关注。当前我国职业教育治理体系不完善,治理能力有限,导致我国职业教育治理现代化进程处于粗放、均衡的状态,这在一定程度上导致人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

随着我国综合国力的提升,我国对职业教育关注的重点也开始从注重职业教育的宏观公平向注重职业教育微观公平转移。对职业教育微观公平的诉求是一种有质量的教育公平,其主要体现在职业教育实践过程中充分尊重学生的天性与差异,鼓励和引导学生不同的爱好倾向,给予每个学生公平、自由、快乐、充分的发展平台,使其通过职业教育实现人生的终极理想和价值。保证职业教育的微观公平是实现职业教育公平从形式走向实质的重要环节。职业教育微观公平的实现能有效促进人口向上流动,使得社会分层更加趋于合理,保护了弱势群体的权益,有效促进社会的公平与发展。

二、职业教育治理体系向现代演进的有机条件

从本质上讲,职业教育治理现代化是一个动态的、持续发展的过程。职业教育治理现代化的实现需要一定的有利条件,只有满足特定条件,职业教育治理现代化的目标才有可能尽快实现。

(一)民主化与法治化相结合

职业教育治理法治化是多元治理主体协调教育系统内部与外部各利益相关者的关系,形成明确的权责关系,并最终有效推动职业教育系统形成依法治教的可持续发展过程。职业教育治理法治化的核心在于以现代治理理论为基础,建构一套科学、有效、有序的职业教育权力运行机制,以优化治理结构为内容,最终实现职业教育治理结果的高效。职业教育法律法规与政策的建构及其运行机制是职业教育治理法治化的基本构成单位。职业教育法律体系的健全与完善是实现职业教育治理法治化的重要环节和评价标准。职业教育法律法规和职业教育政策是教育治理法治化的两个有机组成部分。二者都是为了更好地服务于职业教育法治化这一目标而制定实施的,但是教育法律法规和教育政策有一定的区别和联系。一方面,二者都是为了更好地服务于职业教育体系而制定与实施的。因此,二者的出发点、落脚点具有高度一致性。另一方面,二者各司其职,不可相互替代。首先,职业教育法律法规相比职业教育政策更具有约束力,更能彰显职业教育治理活动的发展规律,更具有普遍性、一般性的特点。而职业教育政策是针对某一职业教育问题或现象而制定的,因此更具有针对性和特殊性。职业教育法律法规为职业政策提供法律依据和准则,而教育政策只有经过职业教育法律法规的指导以及教育实践的检验后更加成熟与完善,才能更好地为职业教育法律法规提供借鉴。因此,要利用职业教育法律法规规范和约束教育政策,使之更具科学性。同时,也要把成熟而完善的教育政策吸纳到职业教育法律法规当中,使得二者共同为职业教育治理体系现代化发展贡献力量。

民主的职业教育治理体系不是把职业教育当作产业,更多是把职业教育当作社会福利和公共事业。职业教育治理民主化能调动多元治理主体的积极性,使得职业教育治理主体具有平等、合作、交流、包容、民主等特点,从而建构多元、开放、公正、民主的职业教育管理体系。教育治理民主化把职业教育治理与人们对幸福的追求结合在一起,凸显了职业教育治理参与主体的重要地位与价值。民主化的治理原则要求多元治理主体广泛参与,明确权责关系,深入互动,形成多个治理权力中心,对多元治理主体的资源进行充分和合理的分配,建立权力多元制衡机制,实现各治理主体间的协调统一与有序互动,反映多元治理利益主体的需求,从而实现职业教育治理现代化这一崇高目标。

民主和法治虽然不是天然统一,但二者在一定条件下可以有机结合,民主强调人民作为国家的主人,有权共同治国、治教。民主为法治增添新的内容与活力,保障多元主体的参与权。健全的法制是职业教育治理取得理想效果的基础。对法律法规执行情况的监督和检查,是法治化的有力保障。只有真正做到“有法可依、执法必严、违法必究”,才能规范多元治理主体的治理行为和良好治理风气,形成良好治理秩序。法治将民主制度化,为民主提供一个稳定的运行空间,为民主注入理性的色彩。可见,法治支持民主,民主也兼容法治。只有二者有机结合,才能产生现代化的职业教育治理体系。

(二)本土化与国际化相适应

从国际社会的实践来看,德国、瑞士、丹麦等欧洲国家以行业企业深度参与职业教育实施为特征的协作性模式是国际社会公认的、最有效的职业教育治理模式。我们要以国际化的职业教育治理视野,吸收各国治理经验,将国际上标准化的治理规则与范式纳入我国职业教育治理体系,用以提高我国职业教育治理水平,并使我国积极地参与到全球的职业教育治理当中。

职业教育治理本土化是一个有一定依存性的相对概念,是与职业教育治理国际化互补的发展趋势。职业教育治理本土化是在教育全球化浪潮下保持职业教育的主权性和主体化,形成立足于本国特色的职业教育治理体系,主动谋求本国职业教育治理现代化的理性选择。其根本立足点还是要将国际的职业教育治理理论与实践内化到我国职业教育治理体系中。职业教育本土化具体可分为三个阶段:第一个阶段是选择性输入阶段。如何理性地选择国外的职业教育治理理论与实践“为我所用”成为面临的首要问题,是“由外到内”的选择问题。第二个阶段是融合性的改造与融合阶段。主要是在引进了先进的国际职业教育理论与实践后对其进行转化与内化,并衍生出适合我国职业教育治理的新理论与新方法,使之适合我国国情并能促进我国职业教育治理现代化发展,是“由外到内”的吸收问题。第三个是创造性的输出阶段。此阶段是“引进来”的职业教育治理经验经过本土化的重塑并重新“走出去”的过程,是“由内到外”的显化问题。

矛盾是客观世界一切事物的本性,矛盾普遍性和特殊性关系是事物矛盾问题的精髓。矛盾普遍性和特殊性相结合的辩证运动是合规律性运动,是事物发展的必然逻辑。职业教育治理国际化反映了国际上关于教育治理理论与实际的共同价值体系与价值取向,体现了矛盾的普遍性。职业教育治理本土化反映了各国职业教育治理民族性、个性化特征,体现了矛盾的特殊性。二者有机融合符合事物运动的辩证规律。职业教育治理国际化与本土化相融合是职业治理教育现代化的必要条件之一。职业教育治理国际化主要从国际视角来吸收借鉴国外职业教育治理的理论与实践经验,而职业教育治理的本土化则主要从国内的视角,立足于我国国情与职业教育治理现代化的程度来选择适合我国职业教育治理现代化发展的路径。二者并非对立,如果运用得当,在国际化和本土化之间找到合理结合点,实现二者的有机融合,将加速职业教育治理现代化的实现。

(三)信息化与科技化、专业化相融合

通信手段与科学技术的快速发展及其在教育领域中的广泛运用,促使世界各国的教育科技化与信息化进程日趋鲜明。以互联网、云计算、大数据为代表的互联网信息技术的出现与发展为职业教育治理提供技术支持,利用信息化手段可以有效采集和传递信息,可以对教育治理相关数据进行深度挖掘与剖析,为职业教育治理提供广泛参考。互联网信息技术降低了职业技术教育治理成本,为多样化职业技术治理方式提供了有效平台,变革了职业教育治理模式,有利于职业教育治理决策的科学化,实现职业教育管理的智能化、信息化,最终提高了职业教育治理效能。

国际教育发展委员会认为:应该使科学和技术成为任何教育事业中最基本的、贯彻始终的因素。一方面,现代科学技术是实现职业技术教育治理现代化的发动机。科学技术的飞跃要靠创新型和科技型人才做支撑,而这个支撑的基点就是职业教育治理现代化的发展。科技进步引领职业教育治理现代化。科技的创新与发展带来产业结构调整,给治理主体带来巨大挑战,对治理者的素质提出更高要求。教育治理活动的开展必须适应科技发展的需求,只有这样才能促进职业教育治理现代化的发展。另一方面,职业教育治理科学化非常重视对职业教育治理领域内基本规律的探索、基本理论的创新以及基本技术的运用。同时,也更加重视职业教育计划及研究工作的开展。在教育治理决策执行前,更加重视教育治理计划的制定,以避免“高成本、低收益”的现象。因此,各国纷纷建立教育研究机构以提高职业教育治理科学化水平。与教育治理科学化紧密相连的即为教育治理专业化。因为教育行政日益科学化,所需要的专门知识与技能日益增多,于是,教育行政领导及学校校长的职务成为一种需要长期进行专门训练的专业。教育治理专业化主要表现在参与职业教育治理机构的专业化以及职业教育治理人员的专业化。

教育治理信息化与科技化、专业化相融合有利于多元治理主体制定科学、有效的职业教育治理决策。教育治理信息化和科技化、专业化融合是一项综合性、复杂的、系统的工程,更是需要不断探索与完善的过程。

三、职业教育治理现代化的实现路径

(一)构建现代职业教育治理共同体,建立合作博弈机制

公共参与教育程度加大是教育管理向教育治理转变的表征。职业教育多元治理主体及其关系问题是职业教育治理现代化进程中首先要思考的问题。我国要建立世界高水平并且有中国特色的现代职业教育体系,培养高素质的技术人才,从根本上要建立以“多元共治”为标志的、可持续发展的现代职业教育治理体系。职业教育治理体系是一个复杂的社会系统,其内外部诸多因素的异质性特征较为明显,所以形成合理的治理结构是现代职业教育治理体系的核心。即在明晰职业教育治理主体角色定位的基础上建立合理的互动关系,形成稳定的互动模式,谋求多方利益得以满足,从而达到共治的目的。

在多元治理主体基础上要建立合作博弈机制,实现利益相关者的共同治理。多元治理主体构建过程中,因为各主体间价值观念有所不同,所以在实施治理过程中容易出现分歧。各主体都希望自身利益达到最优化,从而忽略其他治理主体的利益,最后只会导致无序而混乱的局面。因此,必须建立治理主体间的合作博弈机制。通过一系列的制度与协议,调节与平衡多元主体间的价值冲突与行为准则,进而平和各方主体的利益诉求。充分发挥政府作为元治理主体的优势,结合多元治理主体的利益诉求、职责,制定具有时效性和操作性的职业教育法律法规,完善职业教育多元共治的内容体系,规范多元治理主体的治理行为,引导多元主体积极参与治理活动,共同探索多元共治的治理机制、模式、实行策略及保障体系,促进多元共治有效性发挥到最大化。

(二)完善职业教育治理现代化的国家政策,落实政策的保障机制

我国职业教育治理现代化是一个系统的战略发展问题,基于我国职业教育治理现代化过程中面临的困境与挑战,必须制定一套完整的以法律法规为基础的国家政策及制度安排为其做强有力的支撑。同时,要激发执行者执行职业教育治理政策的内在动力,提高政策实际执行的效果。具体措施为:第一,职业教育治理政策在制定过程中可引入开放式协调机制,政策制定、生成与运行要适度柔性。因此,在制定政策与制度安排时,首先要确定基本的政策方向,初步建立政策框架,确定相应的实施策略,然后根据职业教育治理政策执行过程中实际效果反馈与政策环境的变化,对职业教育治理政策进行相应的调整。第二,合理选择政策工具这是职业教育治理政策制定的关键。单一形式的政策工具只能解决部分职业教育治理问题,因此要实现职业教育的“综合治理”,规定性工具、志愿性工具和混合性工具等多种政策工具要有结合起来,使其构成一个高效的有机系统。

(三)规范职业教育治理现代化的制度文化,完善制度文化的实施机制

职业教育治理的文化塑造是实现职业教育治理现代化的重要途径。对职业教育治理进行文化塑造的关键是形成制度文化并形成落实制度文化的实施机制。制度文化既包括政策、法律法规、规章制度在内的正式的显性规范体系,也包括风俗习惯、伦理道德等非正式的隐性意识观念。制度文化是人类集体智慧的结晶。规则和秩序是制度文化的基本特质。职业教育治理制度文化的目标是形成现代职业教育治理的观念、规范、治理规则,稳定治理秩序。完善职业教育治理制度文化的实施机制也是必要之举,因为它是为保证多元治理主体有效地组织与运作职业教育治理制度文化,并形成科学治理决策而规定的一系列规则,是职业教育治理制度文化有效落实与运行的有力保障。完善职业教育治理制度文化落实机制的同时,也要运用价值认同观念形成职业教育治理的凝聚力。价值认同是职业教育治理体系的精髓。职业教育治理中人们共同的价值取向对职业教育治理现代化起到凝聚和激励作用。为适应和谐社会以及学习型社会的需要,多元治理主体自身坚持要立德树人、团结合作、服务社会的价值取向。

(作者:辽宁师范大学 邓优)

五、他山之石

欧洲高职院校治理结构的演变、要素和特征——以英国、芬兰和德国为例

摘要:院校治理结构是困扰我国高职院校优质发展的重要制约因素。欧洲高职院校在发展演变过程中,自主理念始终贯穿其中,英国多科技术学院主要在外部制度环境变革下确立了自主地位,芬兰政府在“契约制”导向下“有限介入”学院管理,德国职业学院和应用科学大学则在服务于市场的理念下建立起了协调式的院校治理结构。欧洲高职院校治理结构是在宏观法治框架下,为实现高职院校共同目标而以协调和平衡利益相关者间关系为重点的开放动态的协作系统。治理环境、决策方式、利益主体组成、权力分配、协调方式等是欧洲高职院校治理的关键要素。欧洲高职院校治理的共同特征包括:普遍依托社会的法律架构和制度治理环境;普遍确立市场、社会在权力分配中的作用;普遍采用“分”权和“合”治相结合的协调式治理方式。

关键词:高职院校,治理结构,治理环境,决策方式,利益主体

近年来,在国家顶层设计和院校发展规划的驱动下,我国高职院校发展迅速,在办学经费、人才培养方式等方面均发生了很大变化,但很多问题依然推进缓慢或未发生实质性转变,院校治理是其中一个重要问题。高职院校的管理体制,尤其是院校治理结构问题,既是现代院校制度的设计和实践基础,更是困扰我国高职院校高水平发展的重要制约因素。《高等教育法》《职业院校管理水平提升行动计划(2015-2018年)》对此问题已有所涉及,虽然高职院校的章程建设也已在形式上得到了较大程度完善,但随着高职院校改革的深入和社会对高职教育办学质量需求的提高,高职院校的治理改革既成为了一个理论热点问题,更成了迫切需要解决的实践问题。目前,我国高等教育管理领域对国外高职院校治理结构的理论研究寥寥无几,既有文献多是研究普通高校的治理问题或高职院校治理实践的总结与探索,关注国外高职院校治理结构的研究尚较匮乏。基于此,本文以英国、芬兰和德国高职院校的内外部治理结构为对象,从其发展演变历程的角度来分析在什么样的背景条件下,英、芬、德三国形成了如今的治理结构和效果?各自的轨迹与特点是什么?其变迁的动因与机制是什么?在此过程中探析院校治理结构的要素、内涵和特征,试图为我国高职院校治理结构改革提供借鉴。

一、欧洲高职院校治理结构的演变路径

工业革命后,欧洲由过去在生产过程中以师傅带徒弟的方式被集中开展全日制职业技能教育和培训的技术院校所取代,加之高等教育学科化发展与技术环境变革诉求间的冲突,欧洲各国开始陆续探索成立高等职业教育机构的“增量变革”,并逐渐发展衍生出了同类型、不同层次的多元化办学形式,如英国、芬兰的多科技术学院,德国的高等专业学校或高等技术学校以及在高等技术学校基础上升格而成的德国应用科学大学,法国的短期技术大学,瑞士的高等专业学院或应用技术大学等。这些院校在发展演变过程中,自主理念始终贯穿其中,但由于院校与政府、市场关系的微妙变化而呈现出互相依赖却而又相对独立的发展特性。

(一)英国多科技术学院(1965-1992):外部制度环境变革下院校自主地位的确立

20世纪50年代,英国政府在英格兰和威尔士建立了10所高等技术学院(Colleges of Advanced Technology)。二战后,由于英国普通大学的精英式教育越来越不能满足社会经济发展对应用技术人才的现实需求,政府开始通过调整高等教育规模与结构来缓解人才培养与社会需求间的矛盾,多科技术学院(Polytechnics)应运而生。

英国多科技术学院主要经历了两个发展阶段:一是多科技术学院建立,“二元制”高等教育结构形成。20世纪60年代初,技术学院教师协会(Association of Teachers in Technical Institutions)向政府提出“二元制”的建议并被采纳;l965年,《普伦蒂斯报告》(Prentice Report)提出,合并已有的技术学院、新建多科技术学院,调整现有的技术学院体系以满足社会需求;1966年,《关于多科技术学院与其他学院的计划》白皮书发布,政府将原有的90所艺术、教育和技术等学院相继合并、组合为34所多科技术学院,形成了包括普通大学和多科技术学院在内的“二元制”高等教育体系。这个阶段的多科技术学院在管理上由地方政府直接管辖,地方政府享有院校的人事权、财务权、院校发展规划决定权等;课程审批及学位颁发则由全国学位授予委员会负责;院校最高决策机构是董事会,其成员主要由工业界代表、地方政府、大学、专业团体和特殊人士等组成,主要职责是把握地方政府下拨的年预算项目开支以及其他事关学校整体发展的决策等。然而,与普通大学的“自治”不同,这个阶段的多科技术学院更多地是受控于政府,自主性并不强。因此,“二元制”的实施效果并不理想。新兴的多科技术学院为获取与普通大学一样的办学优势和社会“合法化”地位,在办学组织结构形态与行为模式上开始效仿普通大学,加上行政权与学术权“他治”且分离的院校治理模式,英国多科技术学院的运行效率并不高,这也加速了其升格为充分自治且经费充足的普通大学的迫切性。

1988年,《教育改革法》出台后,多科技术学院开始从地方政府的管辖中脱离出来,具有了独立法人地位,出现了由中央政府直接拨款的多科技术学院和其他学院基金委员会;1992年,《高等教育:一个新框架》白皮书和《继续教育与高等教育改革法》颁布,允许34所多科技术学院更名为大学。据此,多科技术学院纳入普通大学范畴,拥有了与普通大学同等地位、同样的学位授予权,法人地位与社会地位均得到了保障,也获得了更多的办学自主权。英国高等教育体系从“二元”结构又回归到了“一元”结构,形成了政府宏观指导下同层次结构、不同类型的高等教育体系。

在这样的外部环境变革中,尤其是法律规章对学院治理结构的限定,如《行政备忘录》中要求“地方政府营造鼓励教职工参与院校管理的环境,给予学校理事会中的各方代表充分自主权”“理事会成员中必须有6位教工代表”等,英国多科技术学院内部也呈现出规范却多元的组织结构。“规范”表现在院校治理结构依国家之“规”确立,有相对统一的结构框架,如一般实行的是理事会决策下的校长负责制。理事会是最高权力机构,一般有12~24人左右,非政府管理人员占多数,主要来自工商界;主要的执行机构是管理委员会和学术委员会,相比而言,学术委员会权力相对弱小。校长主要负责学院内部的组织管理、教育资源配置和教师任免等;管理委员会成员主要由地方政府任命,分为来自校外的由社会各界代表组成的“独立理事”和来自校内的由各方代表组成的“学院理事”,主要负责政府与院校间的关系协调以及制定院校相关管理政策和监督执行等;学术委员会则主要由行政领导、教师、学生和图书管理员代表构成,负责监管院校教学、科研等。“多元”则表现在每所院校依据自身情况而对结构进行的“扩容”或“缩减”等。

可见,从“一元制”到“二元制”再到“一元制”的回归,英国多科技术学院在这个过程中经历了从以政府为主导到以院校为主体的治理结构模式的转型与重构,通过实践历程的展示印证了“政府在院校治理中是极为关键的因素,从某种意义上来说,政府对院校治理的介入程度直接决定了院校治理的形态”。从深层次而言,对多科技术学院也是一个办学“合法性”重建的演变历程。质言之,“一元制”为多科技术学院的内部治理结构变革提供了合法性支撑和制度环境框架。

(二)芬兰多科技术学院:“契约制”导向下政府的“有限介入”

与英国多科技术学院的发展路径相似、发展结果却又不同的芬兰多科技术学院经历了三个发展阶段。一是试验性设立多科技术学院阶段。1991年,芬兰颁布《中等和高等职业教育法》,通过立法形式,开始在全国范围内创建试验性的非大学高等教育机构——多科技术学院。二是多科技术学院从试验性到成为永久性法定办学机构阶段。1995年,颁布《多科技术学院法》,该法案决定经评估后将原本是试验性的、后发展良好的多科技术学院转为永久性办学机构。直至2000年,30余所多科技术学院全部转为了永久性法定机构。与此同时,芬兰政府开始改革高校的管理体制和财政拨款方式。管理体制从国家控制为主转向以市场和结果为主导,高校管理权逐步从中央下放到地方性机构组织——芬兰地方机构联合会(Association of Finnish Local and Regional Authorities);用综合性财政拨款方式(Lump-sum Budgeting)取代原有的项目拨款方式(Line-items budgeting system),并加大职业教育的投入力度。这些外部举措为包括多科技术学院在内的高校决定资源内部再分配释放了权力,为院校拥有自主权提供了良好的外部政策环境。三是特色发展阶段。芬兰多科技术学院具有多样化的所有制结构,学院可以隶属一个或多个市级政府,还可以归市政联盟、私人团体或基金会所有。因此,中央政府不对多科技术学院进行直接管理,公立多科技术学院的管理和资金主要由地方市政机构承担。这种管理结构虽因中央和地方政府的双重管理和双重资金拨款模式而更显复杂,但作为高等教育的重要组成部分,多科技术学院与普通大学一样,同政府的关系依然是以“绩效协议”和“责任机制”为基础。即政府与多科技术学院签署一个为期约3年的协议,对办学目标、招生、教育教学活动管理、各类教育项目及经费资助等予以明确规定,从而实行政府的宏观监管。如在资金拨款方面,多科技术学院从中央政府获取其基本财政资金的60%,其余由地方政府提供;并通过承担一些国家项目来获取专项特殊资金支持。

而在内部治理上,依据2003年和2005年两次修订的《多科技术学院法》,芬兰多科技术学院的内部事务主要由院校自身管理,在教学、研究与技术开发等方面享有充分的自主权和自治权。《多科技术学院法》对多科技术学院的管理做出了总体性要求,即必须设有董事会和校长来自主管理学院内部事务,其他外部事务则由学院的所有者决定。资助者和管理者各司其责,共同协商处理院校事务。资助者的权责主要包括制定学院的主要目标、管理组织机构的主要原则、董事会和管理层人员的任命和管理、编制经费预算的过程控制和财务、就办学目标和结果等方面和教育部谈判等;学院自治的权利则包括教学安排、学位管理、生源筛选、教师任命等。

综上,芬兰多科技术学院实行政府“契约制”宏观调控下的绩效式治理模式。在这种有“分”有“合”的治理结构下,与英国多科技术学院更名为大学的路径不同,芬兰多科技术学院注重保持特色、不断发展,至今仍是芬兰双轨制高等教育体系的重要组成部分,与普通大学形成了并立、成熟且各有特色的二元结构体系。

(三)德国职业学院和应用科学大学:服务于市场的协调式院校治理结构

德国也没有高等职业院校的概念,从其教育体系结构来看,包括了两个不同层次的高职院校:专科层次的职业学院(Berufsakademie,BA)、本科以上层次的应用科学大学(Fachhochschulen,FH)和巴-符州双元制大学(Die Duale Hochschule,DH)。

为解决产业与就业发展间的矛盾,1967年开始,经济发达的巴登符腾堡州、柏林等先后建立了以工程技术专业等为特色的教育机构;1968年,根据联邦德国各州文教部长联席会(Kultusministerkonferenz,KMK)的议定,合并了当时建校基础较好的高级专业学校、工程师学校,组建而成德国应用科学大学;之后,各州陆续签订了一系列旨在统一各州应用科技大学相应管理的后续协定;1972年,德国斯图加特地区的三家大型企业罗伯特·博公司(Robert Bosch GmbH)、戴姆勒-奔驰公司(Daimler-Benz AG)、洛伦兹标准电器设备公司(Standard Elektrik Lorenz AG)以及斯图加特行政经济学院基于德国人才缺口的现实,校企合作创建职业学院,“斯图加特模式”形成;1974年,斯图加特地区和地区开始试点职业学院的“双元”办学模式,政府开始参与进来,职业学院转变为州立学院;1976年,《大学框架法》对应用科学大学作为高等教育机构的法定地位予以明确,并从法律角度保障了院校管理的自主权;1982年,《巴登符腾堡州职业学院法》颁布,确定职业学院属于德国第三级教育(高等教育)领域,并规定毕业生与本科大学毕业生享有同等待遇;1997年,职业学院资质在欧洲范围内得到承认。

根据政府的设想,职业学院创建宗旨之一是将“双元制”教育模式引入高等教育领域,将学院内的理论教学与校外的企业实践教学充分融合,德国职业学院的治理结构也是服务于这样的办学初衷。以巴登符腾堡州职业学院为例,学院设有共同的委员会(1个管理委员会、3个专业委员会)和各自的协调委员会。根据《巴登符腾堡州职业学院法》规定,管理委员会负责主要的原则性事务,“对职业学院所有具有原则意义的事务作出决定”;专业委员会负责专业性事务,“主要是制定培养规则和考试规则,提出州范围内有效的教学和培训计划”。两种委员会中“州代表和培训机构代表平等地共同起作用”,而协调委员会则主要负责协调事务,具体协调学院与培训单位间的交流合作事宜。可见,学校在组织架构中非常注重培训机构价值的发挥,将培训机构在学院事务中的参与度以及与培训机构间关系的建立与管理,看作是学校治理工作中的重要一环。这样的组织架构以服务为宗旨,从治理的有效性上给校企双方的落地合作予以了组织保障。

德国应用科学大学则兼具职业学院与双元制大学的内部治理特色,包含了重大事务决策层(承担机构是校务委员会,由教授和学生代表组成)、行政事务执行层(校长委员会,由校长、副校长和行政总监组成)和教学研究事务实施层(教学及科研机构)。其中,行政总监每所院校只有1人,为公务员编制,主管学校行政事务和服务管理等。有些应用技术大学还设有由政府代表、校外院校专家及行业企业代表组成的咨询委员会,由政府人员、企业高层以及本校推荐的教授等组成的监事委员会等。2006年,为适应区域经济发展对人才结构的需求,巴登符腾堡州将职业学院改组更名为州立双元制大学,并构建了更为科学合理的院校管理架构。根据《巴登符腾堡州大学法》规定,双元制大学的最高领导层由董事会、参议院和监事会组成。董事会对州大学法和学校章程内无明确承担机构的所有事项负责,由主席、总务长和负责教学与质量保障的副主席构成全职人员,兼职人员由培训机构人员担任,具体事务由行政管理机构负责执行;参议院负责教学、科研、培训等事项,由董事会成员、主席、各专业委员会副主席及校级层面的平等委员会主任担任,具体以专业委员会建议为参考;监事会负责监督执行效果,由学校委员会执行主席、根据州大学法选举出来的成员以及州政府代表组成。不难发现,这样的组织架构体现了以院校发展服务为中心,从设计到执行再到检验执行效果的一个完整链条,是一种有效连接政府、企业、院校、师生的民主机制,具有高效的沟通协作功能。

按照《德国基本法》,教育隶属于各联邦州而非联邦政府,高校由各联邦州举办并受制于联邦州高等教育法。因此,德国高职院校治理结构与模式是在各联邦州制度环境的创新中逐渐形成的特色与风格,立足于地方,以与地方产业服务合作为旨要,注重管理、协调与治理效能。

二、欧洲高职院校治理结构的内涵与要素

欧洲院校从管理到治理虽经过数次重大变革,且仍处于不断变革之中,却也积淀了一些共性要素,如在谁来治理的问题上,须以院校为主导;在治理的内容上,政府、师生、市场均是利益相关者,故应具备民主决策的组织机构来协调相关者的利益;上如何治理的问题上,凝聚共识且形成了共同遵守的契约制度;在治理效果上,则通过治理监控和评估体系不断发现问题并进行修正等。

此外,从英国、芬兰和德国院校治理结构的演变历程看,欧洲高职院校治理结构的内涵可理解为,是在宏观法治框架下,为实现高职院校共同目标而以协调和平衡利益相关者之间关系为重点的开放动态的协作系统。因此综合来看,治理环境、决策方式、利益主体组成、权力分配、协调方式等就构成了欧洲高职院校治理结构的关键要素。

(一)治理环境:外部明确的法律制度环境

院校治理的有效实施需要具备一定的内外部制度环境,其作用的发挥通常要依赖于一定的法制基础、组织规则和院校章程等。立法从根本上改变了欧洲传统的教育结构,如作为有大学自治传统的英国,政府较少颁布与高校有关的法令,然而20世纪60年代以来(期间多科技术学院向大学转型),英国政府却相继颁布了20个左右与高等教育相关的法律与规章,除了全国性的政策,在多科技术学院成立时期还形成了针对每所学校的具体文本,这些法令规章为提升院校地位、实现院校自主奠定了环境保障和基础;再如虽然英国政府“强势干预”了多科技术学院的发展走向,芬兰政府是“有限介入”院校管理,但前提均是建立在“合法”的现代制度规约下。因而,对院校发展均起到了“殊途同归”的指导作用。

(二)决策方式:董事会或理事会决策

与治理环境中政府所发挥的作用不同,在决策方面政府在院校治理中的作用和介入程度都要更低,虽然英国多科技术学院在最初组建和与地方产业良性互动的发展过程中,政府在强势引导和资源整合中发挥了重要作用,但政府对院校办学自主权的过分干预导致英国多科技术学院纷纷向大学“漂移”。因此,在外部法律制度环境的边界限定下,院校决策方式应主要由院校自主决定。罗兰·沃伦将决策的统一性或连贯性程度分为四种结构类型:一元化结构、联邦结构、联合结构和社会选择结构。显然,欧洲高职院校的决策是通过联邦结构,具体是通过董事会或理事会决策实现,即“存在完整的正式组织,但它与各组成单位分享职权和决策权,各组成单位既追求各自的目标又追求整个组织的目标”,如英国多科技术学院中有的由理事会决策,有的则由董事会、理事会决策;芬兰多科技术学院则要求必须设有董事会;德国双元制大学或应用科学大学主要由董事会决策等。

(三)利益主体:校内外多主体参与

由于大学自治的历史影响,欧洲高职院校多形成的是相对自主的运行体系,超越了集权与分权这种简单的二元对立划分,因此利益主体由多中心组成。首先,在法律制度框架下,政府对院校的管理职能发生了转换;在此前提下,形成校内校外两部分利益主体。欧洲高职院校理事会成员中,既有校长、师生代表等,也包括外部利益相关方如政府代表、行业企业代表、校友以及社会组织人员等,主体间地位平等。如英国多科技术学院的理事会由地方政府、师生、企事业和工会代表组成,地方政府人员所占比例不超过1/3,教工代表须有6位;学术委员会成员除了院系主任、高层管理人员、教师代表,还有平均比例为12%的学生代表;芬兰的职业教育改革中,政治家、社会伙伴、市政联盟、出版社和作者、校长和教师、大众传媒及原先普通中等教育中的高低位阶层这7个团体均发挥着重要作用。

(四)权力分配:扁平结构和共同准则

除了利益主体多元化带来的权力分散,治理结构的非集中化和扁平化也促进了权力分配的科学化。一方面,政府将权力不断下放,如英国、芬兰和德国中央政府将院校管理权下放给了地方政府或地方机构联合会,学校将权力下放给执行单位,让其承担更大的责任;另一方面,决策议题的讨论、确定等在院校内部实行的是参与式治理,如芬兰政府、企业、院校等利益相关者是主要参与者,“权力大,利益水平高”,在利益各方经过充分对话、谈判、协商、妥协下达成了相互认可的共同准则,形成的是合作伙伴关系。

(五)协调方式:通过特定人员和组织协调治理

治理主体间的利益共同点有哪些?如何使各利益主体的力量朝着院校发展目标发挥、并最大化发挥?这其中有一个很重要的治理元素,即协调方式。这种方式在欧洲高职院校外部是通过各种中介组织体系或行业协会等实现,内部则主要是通过各类委员会及特定的专门人员来推动,起着中介、连接、组织、润滑以及监督的调节作用,如英国有高等教育资助委员会、高等教育质量保障署等,德国有工商会(IHK)或行业协会等的参与和协调;英国多科技术学院和德国职业学院内部的管理委员会等,既调节院校内部利益群体关系的平衡,也加强与外部政府、市场等的联系,因此是从理念到执行过程中决定机制能否顺利运转的关键。

可见,院校主体权力的界定、决策构成与方式、组织结构形态的选择以及将协调工作从隐性到显性的转变将直接对院校的资源配置效率产生重要的影响。

三、欧洲高职院校治理结构的特征

欧洲高职院校的办学自主权通过学校内部的立法、决策、领导、组织、协调、咨询等办学活动实现,既是分与合的结合,也是弹性与刚性的结合,形成与其产权结构相适应的自主式的现代院校治理结构以及法治规约化的现代治理路径。

(一)普遍依托社会的法律架构和制度治理环境

“在欧洲,即使是双层系统得以维持的地方,高等职业教育机构普遍被包含进入和大学一样的法律框架”。换言之,高职院校与普通大学都取得了“合法化”的地位。所谓“合法化”,“更多体现为与文化结盟、规范支撑以及与相关规则和法律保持一致性的条件,是使社会行为在某些被社会建构的规范、价值观、信仰和定义系统中表现为满意、合适或恰当的系统普遍化的知觉和预设,也是由组织内部成员的行动与外部合法性行为之间不断复制和重建的产物。”如英国高等教育在“二元”向“一元”的转换过程中,对多科技术学院而言,最根本的转变就是国家对其赋予了与普通大学平等的法律地位;芬兰则从一开始就通过立法形式对多科技术学院的“合法性”予以明确,从根本上杜绝了院校发展的制度性障碍,为其后的特色化发展奠定了基础;德国政府在20世纪60~70年代相继出台《职业教育法》以及与之相配套的法律,并不断对法案进行修订和细化,确立高职教育的法律和社会地位,明确相关利益主体的责任、权力、义务以及各自的角色定位,切实确保院校在教育发展过程中的法律主体作用。由此可见,“行政指导、行政契约以及法律监督应成为公立高校与政府关系调整的基本方式”。一种合理的制度环境的“预设”与构建对高职院校的发展具有重要的导向性和规制性作用,也正是在这样的框架下,激发了不同类型高等教育机构的办学活力和自主变革能力,从而实现了相对却真实的办学“自由”。

(二)普遍确立市场、社会在权力分配中的作用

普通高校的权力分配主要是指行政权力和学术权力间的分配关系;而对又多了市场、社会因素的高职院校而言,外部力量尤其是市场力量的参与使其形成了行政者和学者为主导、外部力量参与的治理结构,权力构成的多样化在欧洲主要表现为通过理事会或董事会、校务会、评议会等决策、执行和监督机构作用的发挥来调节行政权力和学术权力间的匹配。作为市场、社会一方,并不直接参与办学,而是通过其在院校理事会中的代表或地方政府在理事会中的代表参与院校治理。此外,芬兰通过政府与院校签订协议等强调绩效的市场手段,来促进院校的竞争能力,多科技术学院为与行业企业开展合作成立了教育和发展中心,并积极依据劳动力市场变化作出适当变革;德国职业教育由德国工商会统一管理、安排、协调、命题、考试和颁发证书,在“学校”和“企业”这两条纵线运行的过程中,德国工商会和德国职业教育法这两条横线在其中发挥着重要的作用。由于市场、社会力量仅是以人员和设备资源等形式参与,故在权力分配时所占份额最小,因此并未从根本上改变院校权力分配的格局,反而由于政府权力和市场权力的介入,院校内的行政权力与学术权力逐渐趋于一种更合理的平衡状态,市场、社会机制的进入也导致欧洲高职院校治理模式呈现出更加多元、灵活和具有竞争力的特征。

(三)普遍采用“分”权与“合”治相结合的协调式治理方式

院校外部,中央政府根据法律将权力分给地方政府,地方政府根据法规和权责将其分给院校和中介组织,纵向权力结构层次分明;院校内部,行政事务与学术事务相分离,内部治理结构也体现了分权与制衡的原则,如院校董事会或理事会领导下的学术委员会、管理委员会等,学校和组成它的各学院间不存在领导和被领导的关系,而是一种合作关系,决策、执行与监督分权与共治,形成了“分”工前提下的“合”作式治理结构,相互独立又相互依赖,而在“分”与“合”间起关键作用的正是对协调机制达成的共识。

四、总结与讨论

治理结构是治理体系的一部分,影响着治理能力的发挥效果。通过以上历程梳理发现,以英国、芬兰和德国为代表的欧洲各国政府对高职院校治理的干预度有所增强,即集权化特征有所突出,但依然是在法制框架下的有限干预,政府的权力和作用实则被限制在了一定范围内;多元社会机制尤其是市场机制的参与及影响作用在不断扩大;协调机制在院校治理改革中的斡旋与润滑作用越发明显。政府、市场、院校间的组合力量权重虽发生着新的变化,但政府主要是主导性地构建法律和制度环境,市场比较自觉地多方位参与院校治理,院校则实施着相对自主化的变革,三者间相互融合与制约,形成了一种比较平衡的治理结构,高职教育的内在属性和发展规律在外在力量的“干扰”下不断凸显和清晰,因此,欧洲高职院校治理特征是在自治权力语境下不断彰显自我特性的治理结构改革。

(一)制度环境变革是高职院校走向多元化治理的前提与基础

纵观欧洲高职院校治理结构调整演变的进程,可以鲜明地发现职业教育立法贯穿始终,政府通过立法立规等手段措施,有效助推了院校治理组织实质性法人地位的确立与功能发挥,高职院校的内外部治理机制在受到法治秩序层层约束的同时,功能与活力也得以释放。可见,院校治理依赖于外部制度环境的保障和推动,尤其是具有规制性的制度要素。相比而言,我国高职院校治理的制度基础和社会条件还不充分,在政治权力、行政权力与学术权力、市场权力间,高职院校治理结构呈现出的是明显失衡状态。

(二)与市场的共生关系是高职院校开展内部治理结构改革的动力与催生因素

从社会系统论的角度来看,院校治理结构的建构可以理解为既来自院校外宏观社会治理结构对其功能的要求,也来自院校自身对其功能的定位。在此定位基础上建立相对应的组织,并赋予其明确的权责。显然,高职院校是一种明显兼具经济性和社会性的组织,欧洲高职院校主动面向市场,或让市场化和社会化元素进入院校成为利益相关者之一,治理结构已体现出了“市场化”特色,与市场形成了密切的共生关系。相比而言,我国高职院校的治理结构与普通高校并无实质意义上的区别,社会、市场因素的实效性参与任重道远,其中政策导向尤其是配套方案的出台与院校的实践探索是关键。从某种意义上说,与市场共生关系的建立也可以倒逼院校自主变革治理机制的形成。

(三)协商机制的建立是高职院校内部治理结构改革的关键

由于治理主体的多元,治理结构中各参与主体权责边界的“弹性”如何对待,外部要求与内部诉求的协同如何实现,以及治理结构中各参与主体对于应满足需求如何达成共识和建立实现途径等问题变得尤为迫切,协商组织及其机制的建立成为需要解决的重要问题。欧洲无论是政府还是院校,均通过不同形式如官方机构、民间机构、社会团体以及组织单元等发挥和强化协调协商协同的作用,如欧盟在推行职业教育与培训多层级治理过程中成立专门协调机构,政府扮演协调者角色,使利益相关者共同参与治理,从而整合资源达到治理效果的最大化。相比而言,对我国政府和院校而言,如何构建一些协调机构并探索形成协同机制使其在校内外、院校内部间发挥效率作用还未引起普遍重视,从近些年已在探索的协同机制来反观,其实际运行效果并不理想。

(作者:广州番禺职业技术学院高等职业教育研究所副研究员、博士 买琳燕

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